El principio de precaución en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las comunidades europeas: ¿un principio de buen gobierno?
| Autor | Luis González Vaqué |
| Cargo | Consejero, Dirección General de Mercado Interior, Comisión Europea, Bruselas |
| Páginas | 9-26 |
EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: ¿UN PRINCIPIO DE BUEN GOBIERNO? (*) por Luis González Vaqué
Consejero, Dirección General de Mercado Interior, Comisión Europea, Bruselas (**)
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INTRODUCCIÓN
Cuando, hace ya algunos años, nos referíannos en estas mismas páginas (1) al principio de precaución (2), dábamos por supuesto que, a falta de una definición de dicho principio en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (3), sería preciso recurrir a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) para identificar su contenido normativo (4).
En aquella ocasión incluimos en nuestro estudio tan sólo un breve comentario sobre la sentencia «Reino Unido/Comisión» de 5 de mayo de 1998. Sin embargo, aunque el citado fallo (5) sigue constituyendo la más importante aportación jurisprudencial relativa a la definición del principio de precaución, en la actualidad disponemos de sentencias posteriores (6) que trataremos de analizar en el presente estudio para discernir cómo se ha ido confirmando y complementando la citada definición gracias a diversas precisiones que permiten identificar su alcance y en especial en qué condiciones puede aplicarse.
De todos modos, puesto que intentaremos que nuestro estudio sea, si no exhaustivo, sí lo más completo posible, no tomaremos como punto de partida inicial la jurisprudencia que el TJCE consagro en las sentencias «National Farmers' Union I» (7) y «Reino Unido/Comisión» de 5 de mayo de 1998, sino que nos referiremos antes a algunos fallos dictados previamente sin los que no sería fácil comprender la evolución de la jurisprudencia en cuestión.
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LA JURISPRUDENCIA ANTERIOR A LAS SENTENCIAS «NATIONAL FARMERS' UNION I» Y «REINO UNIDO/COMISIÓN» DE 5 DE MAYO DE 1998
Como ya hemos tenido ocasión de señalar, el TJCE empezó a aplicar el principio de precaución mucho antes de que se incluyera en el Tratado (8). Esta aplicación del principio de precaución, sin ni siquiera mencionarlo, resulta evidente si se analizan algunos fallos relativos a la libre circulación de mercancías en casos en los que se había invocado como excepción la protección de la salud según lo previsto en el artículo 30 CE. Se trata en particular de asuntos en los que el TJCE tuvo que pronunciarse sobre situaciones en las que subsistía la incertidumbre en el estado actual de la investigación científica. Las sentencias «Melkunie», «Heijn», «Ley de la pureza de la cerveza», «Bellon», «EurimPharm», «Debus» y «Nitrato en el queso III» son buenos ejemplos de este tipo de fallos (9).
Recordaremos también que, como subrayó el Tribunal de Primera Instancia (TPI) en la sentencia «Pfizer Animal Health», el TJCE reconoció en la sentencia «Fedesa» la existencia del principio de precaución, como mínimo implícitamente (10). En efecto, en dicho fallo, relativo a un recurso referente a una supuesta violación del principio de seguridad jurídica que fue rechazado por considerar que el Consejo había actuado en el marco del ejercicio de su facultad discrecional al prohibir la comercialización y administración de determinadas hormonas, no se mencionaba expresamente el citado principio. No obstante, el TJCE, tras recordar que la Directiva 81/602/CEE (11) se refería a estudios extensivos sobre la inocuidad o la nocividad de las sustancias objeto de dicha normativa y obligaba a la Comisión a tener en cuenta la evolución científica, declaró que ello no prejuzgaba las consecuencias que debía deducir el Consejo en el ejercicio de su facultad de apreciación (12). Según el TJCE, en el caso en cuestión, dicha facultad permitió al Consejo dar respuesta a la inquietud expresada por el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social, así como por numerosas organizaciones de consumidores. Además, el TJCE concluyó, en relación con el principio de seguridad jurídica, que «habida cuenta, por otra parte, de las diferencias de apreciación que se manifestaron, los operadores económicos no podían legítimamente esperar que una prohibición de administración de las sustancias controvertidas a animales sólo pudiera basarse en datos científicos» (13).
La sentencia «Armand Mondiet» (14) puede incluirse también en la lista de fallos en los que se aplicó el principio de precaución sin mencionarlo explícitamente (15). En efecto, en dicha sentencia el TJCE aceptó la aplicabilidad del citado principio en relación con algunas decisiones adoptadas cuando existía incertidumbre. En este sentido, el TJCE, subrayó que «del propio tenor [del artículo 2 del Reglamento n.° 170/83] resulta que no es necesario que las medidas de conservación sean totalmente conformes a los dictámenes científicos y que el hecho de que no exista un dictamen de este tipo o de que no sea concluyente no debe impedir al Consejo adoptar las medidas que juzgue indispensables para realizar los objetivos de la política común de pesca» (16).
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LA JURISPRUDENCIA
NATIONAL FARMERS' UNION
(17)
Sin lugar a dudas, el TJCE dio un paso decisivo al analizar la aplicación del principio de proporcionalidad en las sentencias «Reino Unido/Comisión» y
National Farmers' Union I
de 5 de mayo de 1998(18).
En dichos fallos, el TJCE no sólo mencionó por primera vez el principio de precaución, sino que además lo definió de forma sucinta pero no por ello menos válida. Como elemento central de las citadas sentencias, relativas a la validez de la Decisión 96/239/CE (19), el TJCE, tras insistir en que en el momento en que se aprobó la citada Decisión existía una gran incertidumbre en cuanto a los riesgos para la salud que suponían los animales vivos, la carne de vacuno o los productos derivados procedentes del Reino Unido, declaró que, según lo previsto en el artículo 174 CE, debía «... admitirse que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las Instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos» (20).
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EL TPI SE REFIERE A LA JURISPRUDENCIA «NATIONAL FARMERS' UNION» (21) Y APORTA ALGUNAS PRECISIONES: LAS SENTENCIAS «PFIZER ANIMAL HEALTH» (22) Y «ARTEGODAN»
4.1. Una jurisprudencia reiterada...
La jurisprudencia consagrada en la sentencia «National Farmers´ Union I» (23) ha sido reiterada en diversas ocasiones.
Así lo hizo, por ejemplo, el TPI en la sentencia «Bergaderm» mediante la cual desestimó un recurso instado por Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA solicitando la reparación del perjuicio relacionado con actuaciones de la Comisión referentes a la elaboración y adopción de la Directiva 95/34/CE por la que se prohibía el empleo de psoralenos en las cremas solares y en los productos bronceadores. Concretamente, en el fundamento jurídico n.° 66 de dicho fallo el TPI insistió (24) en que «... cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de los consumidores, las Instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos».
4.2. La sentencia «Pfizer Animal Health» (25)
En este fallo, el TPI recordó también que «cuando subsisten dudas científicas sobre la existencia de riesgos para la salud humana o sobre su alcance, las instituciones comunitarias pueden adoptar medidas de protección en virtud del principio de cautela (26), sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos» (27).
Además, el TPI se pronunció sobre otros temas como la posibilidad de garantizar un nivel de riesgo cero (28) y se ocupó también de los conceptos de peligro y de riesgo (29), así como del alcance y eficacia de la Comunicación de la Comisión «sobre el principio de precaución» (30).
Este asunto tuvo su origen en el recurso que Pfizer Animal Health SA presentó ante el TPI en 1999 a fin de que se anulara el Reglamento n.° 2821/98 en su totalidad o en lo referente a la revocación de la autorización de la virginiamicina, un antibiótico que pertenece al grupo de las estreptograminas y que, desde hacía más de treinta años, se había venido empleado exclusivamente como factor de crecimiento en animales.
Cabe subrayar que, en la sentencia «Pfizer Animal Health», mediante la cual el TPI desestimó el citado recurso, se reiteró la amplia interpretación del artículo 174 CE consagrada en la jurisprudencia «National Farmers' Union». En efecto, estimando que el principio de precaución es uno de los principios en que se basa la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente (31), el TPI recordó que los apartados 1 y 2 del citado artículo indican que la protección de la salud de las personas forma parte de los objetivos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente. En este sentido, declaró expresamente que dicha política, que tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, se basa, entre otros, en el principio de precaución y que las exigencias de tal política deben integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad. Además, el TPI señaló que, en virtud del artículo 152.1 (3) CE y según una reiterada jurisprudencia (32), las exigencias en materia de protección de la salud constituyen un componente de las restantes políticas de la Comunidad y es preciso por tanto tener en cuenta dichas exigencias en la aplicación de la política agrícola común realizada por las Instituciones comunitarias. De este modo, el TPI dejó bien clara su orientación jurisprudencial en el sentido de que, en virtud del principio de precaución mencionado en el artículo 174 CE, las Instituciones comunitarias podían adoptar una medida preventiva relativa al empleo de la virginiamicina como aditivo en la alimentación animal, aunque a causa de la incertidumbre científica subsistente no se hubieran demostrado plenamente la realidad y la gravedad de los riesgos para la salud humana relacionados con dicha utilización...
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