El principio de precaución como base de la normativa de la Unión Europea relativa a los nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios
| Autor | Mar Campins Eritja |
| Páginas | 279-304 |
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La creación de nuevos productos alimenticios incrementa la riqueza de los países que, aún sin abandonar la agricultura tradicional, aplican I+DT a las empresas del sector éstas contribuyen a mejorar la calidad de vida de los individuos ofreciendo alimentos que pueden dar respuesta a hábitos y
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necesidades personales de los consumidores; además representan una posibilidad de desarrollo tecnológico para la propia industria alimentaria y en definitiYD para el desarrollo económico del país. Estos avances biotecnológicos han permitido entre otros, por ejemplo, el uso de enzimas para la creación de nuevos sabores y nuevas texturas, la producción de alimentos a partir de nuevas plantas o el uso de proteínas vegetales como sustitutos y complementos de la carne.
Para las autoridades sanitarias, sin embargo, el reto que plantean estos nuevos alimentos reside en la obligación de garantizar un determinado nivel de seguridad alimentaria dentro del marco de las políticas de salud pública. Un reto cuyo cumplimiento se vio en entredicho a mediados de los años noventa a raíz de la denominada «crisis de las vacas locas»1. Esta situación llevó a la Comisión a adoptar en 1997 un Libro Verde sobre «Los Principios Generales de la Legislación Alimentaria de la Unión Europea»2 y, en el mismo año, el
Reglamento (CE) 258/97 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de enero de 1997 sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios3. Este marco legal se completa en el año 2002 con la adopción del Reglamento (CE) 178/2002 por el que se estableció un marco de control y de seguimiento de la producción, de la prevención y de la gestión del riesgo en materia de seguridad alimentaria y se creó la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria4.
El Reglamento (CE) 258/1997 se adopta con el objetivo de prevenir los problemas para la salud humana y el medio ambiente relacionados con el
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desarrollo de nuevos alimentos o nuevos ingredientes alimentarios, pero persigue también la uniformización de las legislaciones nacionales relativas a estos productos y su libre circulación en el mercado de la Unión Europea. Dicho Reglamento se encuentra inmerso en un proceso de mçdá
La siguiente sección de este trabajo está dedicada a examinar cómo, debido a la aparición y a la complejidad de las nuevas tecnologías, es necesario por parte del legislador afrontar situaciones de incertidumbre cien-tífica en las que se ponen en riesgo intereses generales que requieren una especial protección, lo que explica el recurso al principio de precaución. Como manifestaciones concretas de la aplicación del principio de precaución, se analizan dos aspectos en las partes tercera y cuarta de este trabajo. Así, se examina el alcance del concepto de nuevos alimentos conforme al Reglamento (CE) 258/1997 y la incidencia que en el mismo tiene el principio de precaución; seguidamente, el trabajo se centra en el examen del procedimiento de autorización de estos productos y concluye con algunas observaciones finales de orden general.
El contenido, alcance y naturaleza jurídica del principio de precaución6 ha sido objeto de apreciaciones diversas debido a una construcción jurídica
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todavía algo precaria. Como ha indicado luccHini «Quoi qu’il en soit, la précaution participe au mouvement d’efflorescence de concepts surgis dans le domaine du droit international de l’environnement. Elle y jouit, dès son apparition, d’un prestige particulier qui nes’est pas démenti depuis»7. Esta ambigüedad conceptual se explica probablemente por la diversidad de cues-tiones que caen bajo su ámbito de aplicación y la heterogeneidad de los marcos legales en los que el principio se desarrolla8. Sin embargo, y a pesar de la ausencia de contornos precisos, su aplicación permite a las autoridades competentes la adopción de medidas precautorias que pueden atentar contra la preservación de otros intereses, como por ejemplo, la libre circulación de las mercancías o la libre prestación de servicios. No es ésta una cuestión baladí, puesto que en el contexto de la Unión Europea el debate relativo a la armonización de las normas en el ámbito de la seguridad alimentaria ha conducido con frecuencia a cuestionar ciertas formas de proteccionismo estatal.
Como instrumento para la realización de las políticas públicas9, el principio de precaución se caracteriza por estar en la base del proceso de adopción de decisiones. Se distingue del principio de prevención por cuanto que la obligación de prevención afecta a una relación conocida de causa y efecto, a un riesgo objetivo10 que es previsible sobre la base de la experiencia
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científica11. Por el contrario, la singularidad de la precaución reside en la insuficiencia GH FRQRFLPLHQWR TXH FRQGXFH D OD LQFHUWLGXPEUH científica; GH este modo, el recurso al principio de precaución se produce ante la posibilidad de la presencia de un riesgo cuya existencia, alcance y potencialidad se desconoce o no puede demostrarse mediante evidencias científicas irrefutables12.
El Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 requiere que «Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza cientí
La determinación del nivel aceptable del daño, una apreciación que queda en manos de los Estados, remite generalmente a la gravedad del perjuicio, que dependerá a su vez del bien jurídico amenazado y de la irreversibilidad del daño. Tal y como ha señalado j. ellis, los criterios de identificación del umbral de daño aceptable difícilmente pueden establecerse a nivel mundial, siendo más adecuada su determinación en el marco de regímenes específi-cos, por referencia a la probabilidad de que se manifieste este riesgo y a la gravedad de las consecuencias16. Si se considera que un riesgo supera un umbral determinado, es necesaria la adopción de las medidas preventivas, toda vez que el objetivo de evitar un daño posible justifica el paso de la prevención a la precaución17.
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Por otro lado, el debate sobre la naturaleza jurídica del principio de precaución sigue estando en el orden del día18. En el contexto internacional, el Tribunal Internacional de Justicia, en el asunto de la Fabrica de pasta de papel en el río Uruguay, ha preferido no calificar la precaución como un principio, y se ha referido a este concepto mediante la perífrasis de «precautionary approach» para sentenciar que si bien «may be relevant in the interpretation and application of the provisions of the Statute, it does not follow that it operates as a reversal of the burden of proof»19. No obstante, el juez Cançado Trindade, en su Opinión separada, lamentaba que el Tribunal hubiera desestimado esta oportunidad para a
En una línea similar, el Informe del Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el asunto Comunidades Europeas
Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (Hormonas), consideró superfluo posicionarse en este punto, puesto que el principio de precaución «por lo menos fuera del derecho medioambiental internacional, aun no tiene una formulación autorizada». Aun sin pronunciarse al respecto, el Informe apoyaba la tesis norteamericana que consideraba la precaución como un «enfoque» y entendió que este principio «no prevalece sobre las disposiciones de los párrafos 1 y 2 del art. 5 del Acuerdo MSF»21. Pocos años después, en el asunto Comunidades Europeas-Productos biotecnológicos, el Grupo Especial decidió de nuevo que no era necesario pronunciarse respecto a la cuestión de la naturaleza jurídica del principio de precaución. El Grupo especial afirmó que se trataba de un concepto en proceso de cristalización ya que «no ha habido, hasta la fecha, ninguna decisión autorizada de una corte o tribunal internacional que reconozca el principio de precaución o cautela como un principio del derecho internacional general o consuetudinario»22.
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En este mismo asunto, la Unión Europea alegaba que éste era «un principio pleno y general del derecho internacional». De hecho, la Comisión lo había identificado en su Comunicación del año 2000 sobre el principio de precaución —recogido ahora en el art. 191 del Tratado de...
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