El principio de legalidad presupuestaria
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
Teoría general del presupuesto público
La Hacienda Pública, considerada como institución, debe intentar lograr una serie de finalidades, las que se correspondan con el modelo de Estado y con la interpretación y ejecución del modelo que, en sus aspectos más generales establece el Parlamento y en sus aspectos particulares y puntuales el propio Gobierno.
La consecución de esas finalidades exige que se adopten una serie de decisiones de contenido económico o con serias repercusiones en dicho ámbito, en razón al carácter escaso de los recursos de aquella índole y como consecuencia de ello, la necesidad de emplearlos conforme a un plan general que permita conectar los recursos con las finalidades prioritarias a conseguir. Dicho Plan recibe el nombre de presupuesto.
El presupuesto en el marco del Derecho Público puede ser definido como 'la expresión contable del plan económico del Estado para un período de tiempo determinado'.
En esta concepción debe señalarse que el presupuesto no aparece, con pretensiones de generalidad, hasta finales del siglo XVIII y más concretamente hasta el siglo XIX. Las razones de su tardía aparición son para Neumark[16] de un triple orden: A) La dispersión generalizada de los asuntos públicos, B) el escaso volumen del sector público, muy próximo todavía a la concepción liberal del Estado y con muy precaria presencia en la vida social, y, C) la coincidencia en estos siglos de la instauración democrática y el relevante papel de los Parlamentos en el señalamiento, tanto activo y determinante del papel y de los objetivos públicos, como pasivo, esto es, como límite máximo de la actividad de aquellos.
El conjunto de factores descritos justifica que la consolidación del presupuesto se inserte rápidamente en el marco general de las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno, hasta el punto de poderse considerar como una autorización de aquél a éste de su programa o plan de acción guberna- mental para un período de tiempo que la mayor parte de los países de nuestro entorno han ceñido, prácticamente de forma convencional, a un año, lo que permite hablar del principio presupuestario de anualidad.
En el constitucionalismo español las referencias al presupuesto pueden encontrarse, con una formulación idéntica, en los diversos Textos constitucionales desde la Constitución de Cádiz de 1812, que en su artículo 341 establecía que 'para que las Cortes puedan fijar los gastos de todas las ramas del servicio público y las contribuciones que deban cubrirlos, el Secretario de Estado de Hacienda presentará, luego que estén reunidas, el Presupuesto General de los que se estimen precisos, recogiendo de cada uno de los demás Secretarios de Despacho el respectivo a su ramo'. Las sucesivas Constituciones de 1837 (art. 72), 1845 (art. 75), 1869 (art. 100), 1876 (art. 85) y la de 1931, (art. 107) establecen que la formación del proyecto de presupuestos corresponde al Gobierno y su aprobación a las Cortes Generales.
El párrafo segundo del propio artículo 134 de la Constitución de 1978 trata de abordar el contenido de los Presupuestos Generales afirmando que 'Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado'. La exégesis de este artículo plantea, a juicio de Menéndez Moreno[17], una dimensión positiva y otra negativa. En razón al primero de los aspectos puede indicarse la prescripción de que las leyes presupuestarias deben incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que en ellos se consiguen el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado, siendo dichas previsiones de carácter anual. En segundo término, en su versión de carácter negativo, la ley de presupuestos no puede crear tributos.
El artículo constitucional es desarrollado, ya en el plano de la legalidad ordinaria, por el artículo 48 de la Ley General Presupuestaria de 1988, conforme al cual:
'1. Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de:
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Las obligaciones que como máximo pueden reconocer el Estado y sus Organismos Autónomos y los derechos que se prevean liquidar durante el ejercicio.
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La totalidad de las obligaciones que haya de atender la Seguridad Social, tanto en su régimen general como en sus regímenes especiales y los recursos previstos para el ejercicio correspondiente.
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Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las Sociedades estatales.
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La totalidad de los gastos e ingresos del resto de los Entes del Sector público estatal a que se refiere el artículo 6.5. de esta Ley.
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En los Presupuestos Generales del Estado se consignarán de forma ordenada y sistemática el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado'.
La definición legal transcrita supone para la doctrina más moderna[18]que los Presupuestos:
- Son un acto de previsión contable porque constituyen la expresión cifrada de las obligaciones y derechos del Estado.
- Constituyen la ordenación racional del ciclo financiero por ser expresión conjunta y sistemática de las obligaciones y derechos del Estado.
- Representan un acto de autorización temporal y cuantitativa.
Una de las polémicas doctrinales y aun jurisprudenciales más importantes ha sido la determinación de la naturaleza jurídica de la leyes presupuestarias, dado que en un principio se pensó que no se trataba de auténticas leyes en un sentido material ya que no contenían preceptos normativos directamente incorporables al Ordenamiento Jurídico y que por tanto la actuación del Parlamento era meramente formal o en el seno de las actuaciones de mera autorización. Esta tesis, como nos indica Falcón y Tella[19], parte de la doctrina alemana (Von Stockmar, Laband) y tiene su fundamento en el hecho de considerar el presupuesto como una norma de administración, que por tanto no podía afectar a las normas sustantivas. Dicha concepción, como más tarde se señalará, no se mantiene hoy por la doctrina y no tiene encaje en el marco constitucional, que no permite diferenciar entre leyes materiales y formales[20].
Esta polémica presenta como perfil favorable para la concepción formal el que a menudo los Parlamentos establecen un procedimiento específico para la tramitación de la ley de presupuestos en el que también es frecuente la restricción a la capacidad de enmienda de los grupos parlamentarios sin la autorización del Gobierno, restricción que se justificaba por el carácter equilibrado de los presupuestos que podría verse así claramente alterado en la fase parlamentaria[21]. Este fenómeno va unido a otro de no menos importancia y que es señalado por Falcón y Tella[22] cuando afirma que 'hay que reconocer también la profunda transformación que se ha operado en el seno de la organización estatal y que apunta casi mecánicamente hacia una progresiva revalorización del Ejecutivo frente al Parlamento, lo que da lugar a un fenómeno de 'desvaloración de la ley', al que ya se venía refiriendo Cayón Galiardo[23] y del que en otro ámbito se ha hecho eco la doctrina administrativa[24].
Frente a esto es un fenómeno habitual en las leyes de presupuestos post-constitucionales contengan preceptos de reforma substantiva del Ordenamiento Jurídico con mayor o menor repercusión económica[25], aunque escierto que como nos indica Menéndez Moreno[26] la Constitución no se refiere expresamente ni en el artículo citado ni en ningún otro a la parte dispositiva de las leyes de presupuestos.
En este sentido y sin perjuicio de los pronunciamientos del Tribunal constitucional sobre la materia, a los que más tarde se hará referencia, debe señalarse que la doctrina había intentado una acotación sobre el alcance de esta parte dispositiva señalando que'se contienen las normas generales a las que ha de ajustarse la ejecución de ingresos y gastos en el período al que cada presupuesto se referencia. Precisan el sentido de las relaciones de cantidades contenidas en los estados de previsión'[27]. No obstante, es claro, y el mismo autor lo reconoce más adelante en su obra, 'sucede y la práctica española nos podría brindar abundantes ejemplos que, formando un mismo cuerpo legal, con la ley presupuestaria suelen dictarse disposiciones de muy variada índole: normas que reforman el sistema tributario, autorizaciones para emitir deuda pública etc. Disposiciones que se distinguen nítidamente de las presupuestarias por su finalidad, por la materia que regulan y por el plazo de vigencia para el que son dictadas[28] 'La realidad es que está denominada parte dispositiva fue creciendo de forma que prácticamente podríamos denominar como exponencial.
Menéndez Moreno realiza un análisis de las leyes presupuestarias que diferencia en dos períodos. El primero, comprendido entre 1978 y 1987 en el que 'se contempla la regulación de materias tan heterogéneas, y en algún caso tan alejadas de la materia presupuestaria, como las que se relacionan, sin ánimo de hacer una exposición exhaustiva, a continuación:las que se denominan de técnica presupuestaria; las relativas a la contratación pública sobre el sistema retributivo de los funcionarios públicos y de las clases pasivas, así como otros aspectos del personal al servicio de la Administración, las incluíbles en el ámbito tributario, cuestiones económico-financieras de carácter general, relativas a la deuda pública, sobre organización administrativa, sobre las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas'[29]. Este período esta caracterizado a su vez por el hecho de que se respetaba la anualidad del presupuesto ya que las disposiciones de índole material y sustantiva que se establecían en las mismas se reiteraban cada año para conseguir su aplicación generalizada más allá del ámbito temporal de cada ley de presupuestos. No obstante esta cuestión no era pacífica en la doctrina, ya que se afirmaba que 'las...
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