El principio de indemnidad y sus excepciones

AutorGabriel Doménech Pascual
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho administrativo. Universitat de València-Estudi General
Páginas399-412

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I Introducción

Como bien dice el preámbulo de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 (en adelante, LEF), la fijación de la indemnización constituye «el problema capital» que plantea el ejercicio de la potestad expropiatoria. Y, para resolverlo, es frecuente que salga a relucir el denominado principio de compensación integral -o de total indemnidad o equivalencia-, tanto en los escritos procesales de los demandantes (v. gr., SSTS 16.6.2009, rec. 4238/2005; y 20.4.2009, rec. 5566/2005) como en la motivación de las resoluciones judiciales (v. gr., SSTS 20.3.1997, rec. 2436/1992; y 23.5.2000, rec. 1061/1996).

En su virtud, el justiprecio debería compensar todos los perjuicios que al expropiado ocasiona la privación de su derecho, debería dejarlo indemne, sin daño alguno. Sobre este fundamental principio se asentaría el entero edificio normativo que regula la determinación del justiprecio. Según el Tribunal Supremo, «el principio de indemnidad total (...) inspira la institución de la expropiación forzosa [lo que, por ejemplo] conlleva que, junto con el suelo, valorado con arreglo a las normas establecidas por el ordenamiento legal vigente, deba abonarse también el justiprecio correspondiente a las construcciones que se

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hallen en la finca expropiada, que tienen un valor económico y de las cuales se priva a su propietario» (STS 9.12.1997, rec. 4568/1993). Este principio está «presente en el art. 33.3 de la Constitución», por lo que debe ponderarse, verbi gratia, a la hora de determinar el momento en el que ha de valorarse el bien expropiado a los efectos de fijar el justiprecio (STS 18.3.1989, RJ 2105).

La importancia que suele atribuirse a este principio contrasta llamativamente con la escasa atención que el mismo ha recibido por parte de nuestra doctrina. No hemos podido encontrar estudio alguno en el que se razone por qué el justiprecio ha de compensar integralmente al expropiado la correspondiente privación. Se trata de una norma que ni se cuestiona ni, al parecer, hace falta justificar. Da la impresión de ser tan intuitivamente necesaria, tan materialmente justa, tan redonda, que simplemente se da por sentada.

Tal estado de cosas resulta especialmente llamativo cuando se repara en que dicha norma encuentra en la práctica varias excepciones. Tanto el legislador como la jurisprudencia han admitido que en determinados casos el justiprecio pueda ser ora inferior ora superior al que resultaría de la aplicación del criterio considerado.

El presente estudio tiene por objeto analizar el fundamento del principio de total indemnidad y de sus excepciones. Tras revisar la legislación, la jurisprudencia y la doctrina relevantes, se exponen las razones que militan a favor de respetarlo o de hacer una salvedad. Conviene advertir que aquí no se van a analizar exhaustivamente todas sus posibles excepciones, sino sólo algunas, a título ilustrativo.

II Alcance del principio de indemnidad

Este principio exige que el justiprecio alcance, sin rebasarlo, hasta el punto de compensar todos los perjuicios patrimoniales que para el expropiado se derivan de la privación de sus bienes y derechos. La indemnización que se le ha de pagar debe restablecer el valor neto que su patrimonio tenía antes de producirse la operación expropiatoria.

La jurisprudencia ha declarado, por ello, que el justiprecio debe coincidir, en principio, con el «valor de sustitución o reposición». «La finalidad inspiradora del instituto del justo precio se endereza a indemnizar al expropiado, conforme a los más puros principios de la justicia conmutativa, mediante una compensación dineraria en cuantía suficiente para adquirir otro bien análogo al que se le priva por la expropiación» (STS 26.6.1992, RJ 4720). La indemnización expropiatoria debe «conseguir que el valor del patrimonio del expropiado antes y después de la actuación expropiatoria sea idéntico» (STSJ Com. Val. 12.3.2003, rec. 769/2000), ha de lograr «una compensación económica adecuada, sin que tal compensación pueda representar ni un enriquecimiento injusto ni una mengua injustificada del patrimonio del expropiado» (STS 6.4.1994, rec. 354/1992).

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III Fundamento positivo del principio

Cabría entender que el artículo 33.3 de la Constitución española ha consagrado tácitamente este principio, al disponer que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino mediante la correspondiente «indemnización». Cabría interpretar -al pie de la letra- este y otros textos normativos, en los que se utiliza el término «indemnización», en el sentido de que la compensación que obligatoriamente ha de acompañar a toda expropiación debe dejar literalmente indemne al titular de los derechos expropiados.

El Tribunal Constitucional no lo ha entendido así. En su Sentencia 166/1986 (FJ 13), declara, ciertamente, que la indemnización exigida por el artículo 33.3 CE «debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado», lo que pudiera parecer una afirmación del rango constitucional del principio considerado. Pero seguidamente matiza: «es por ello preciso que entre éste [el valor económico del derecho expropiado] y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser éstas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable». El artículo 33.3 CE no impone, pues, que la compensación deje siempre totalmente indemne al titular del bien expropiado, sino tan sólo que exista un razonable equilibrio entre la cuantía de aquella y el valor real de éste. Son admisibles las reglas que flexibilicen el principio de indemnidad, siempre que cuenten con una base mínimamente razonable. El legislador gozaría a estos efectos de un amplio margen de discrecionalidad.

IV El principio cuenta con excepciones

Tanto el legislador como, sobre todo, la jurisprudencia han considerado que el principio de indemnidad total puede -o incluso debe- excepcionarse en determinadas circunstancias, de manera que el justiprecio quede por debajo o por encima de lo que sería el valor de sustitución de los derechos o bienes expropiados.

Interesa no perder de vista que algo muy similar ocurre en materia de responsabilidad civil extracontractual. Aquí el principio de indemnidad -o de reparación integral del daño- también cuenta con excepciones análogas: por debajo, como en los casos de culpas concurrentes del causante y de la víctima (STS 25.4.2000, rec. 1842/1996), daño moral (GÓMEZ POMAR, 2000) o de pérdida de una oportunidad (MEDINA ALCOZ, 2007: 106 y ss.); y por arriba, como cuando se imponen punitive damages (SALVADOR CODERCH, 2000; POLINSKY y SHAVELL, 1998).

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1. Excepciones por debajo

Repárese, a modo de ejemplo, en el artículo 36.2 LEF, donde puede leerse que «las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubieran realizado de mala fe». Obsérvese que si en el bien expropiado se han hecho ciertas mejoras, no indemnizables, el justiprecio será inferior a lo que dicho bien valía para su dueño. La compensación que se le ha de pagar no le alcanzará para adquirir un bien equivalente, que incorpore mejoras análogas.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por su parte, ha declarado que la indemnización expropiatoria ha de ser, por regla general, plena e íntegra, equivalente al valor de mercado de los bienes sacrificados, pero en circunstancias extraordinarias puede ser inferior al mismo, sin que ello vulnere el derecho de propiedad reconocido en el artículo 1.1 del Protocolo adicional número 1 del CEDH (STEDH 28.11.2002, ex-rey de Grecia y otros c. Grecia, 25701/94, § 78; para más detalles, BARCELONA LLOP, 2011: 67 y ss.).

2. Excepciones por arriba

Sirva como ejemplo la consolidada línea jurisprudencial según la cual, en los casos en los que la Administración expropia ilegalmente un bien y su devolución al expropiado no resulta legal o fácticamente posible, éste tiene derecho a una indemnización equivalente al justiprecio incrementado en un 25%, a pesar de que la Ley no contempla tal incremento (SSTS 25.10.1996, rec. 13511/1991; y 18.1.2000, rec. 9422/1996). Si el justiprecio refleja ya el valor de sustitución del bien expropiado, acrecentarlo en un 25% implica, evidentemente, sobrecompensar a la víctima de la privación. Supone hacer que el valor neto de su patrimonio...

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