El principio de igualdad y sus distintas proclamaciones en la Constitución: igualdad tributaria del art. 31.1 CE e igualdad ante la ley del art. 14 CE: la cuestión de la especificidad y autonomía de la igualdad tributaria

AutorÁlvaro Rodríguez Bereijo
Páginas81-93

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En la Constitución existen distintas proclamaciones de la igualdad (arts. 1.1, 9.2, 14, 23.2, 31.1, 32.1, 35.1, 39.2, 138.2, 139.1, 149.1.1.ª…) reflejo del carácter de la igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico, como principio o cláusula general, exigencia objetiva del orden jurídico, que pone límite a la libertad de configuración del legislador y como derecho subjetivo, facultad reaccional de poner en marcha los mecanismos

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jurídicos idóneos para restablecer la igualdad rota (SSTC 49/1982, Fj 2.º; 18/1990, Fj 5.º, y en particular la 68/1991, Fj 4.º).

Sin embargo, parece obvio que cada una de estas proclamaciones del principio de igualdad o del valor igualdad tiene su propio significado, espe-cífico y autónomo.

Como ha observado j. jiménez Campo6, cada una de estas concreciones o identificaciones «halla su correlato en diferentes modos de ser de lo que, con algunas reservas, podría llamarse la “idea general” de la igualdad. Pero estas varias vertientes de un mismo valor, si bien han de convivir y cohonestarse en la obra del intérprete y del aplicador del Derecho, no deben confundirse y menos aún abolirse entre sí» (por la simple reducción a una sola y unívoca expresión de las disposiciones constitucionales).

La igualdad jurídica (art. 14 CE) plantea exigencias específicas distintas de las que, por ejemplo, incorpora la igualdad «real y efectiva» (art. 9.2 CE) [o la igualdad tributaria (art. 31.1 CE), podríamos añadir]. El problema del deslinde entre el ámbito de una y otras normas es «el de cómo integrar en una unidad de sentido normativo, significados políticos que han ido formándose a lo largo del tiempo con una dinámica propia y a menudo conflictiva».

r especto de estos preceptos que consagran derechos especiales de igualdad, el principio general de igualdad del art. 14 CE vale como lex generalis. Lo cual significa: que los fundamentos materiales de la igualdad que subyacen en las normas constitucionales que consagran derechos especiales de igualdad se sobreponen o tienen preferencia, como lex specialis, a los criterios generales del art. 14 CE; y que los criterios de valoración de estos derechos pueden exigir soluciones materialmente diferentes de las que resultarían de la consideración del principio general de igualdad7.

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En tanto atinente a la justicia distributiva, el trato igual que impone el principio de igualdad en la imposición o igualdad tributaria no es una plasmación, como dice r ubio LlorenTe, del principio de igualdad (o si se quiere, afirmación sólo parcial de este principio), porque va referida sólo a la igualdad entre los hombres y las «cosas» que éstos reciben, no a la igualdad de los hombres entre sí. justicia distributiva y principio de igualdad cumplen funciones profundamente diferentes y no pueden reducirse a una categoría común. El principio de igualdad está en función de la igualdad de trato formal, esto es, la ausencia de discriminación entre situaciones que deben ser tratadas de la misma manera. La justicia distributiva, en cambio, mira a la observancia de una proporción entre una realidad y la medida de los beneficios y sacrificios que han de repartirse, que en materia tributaria ha de buscarse a través de la capacidad económica.

En la jurisprudencia constitucional, como veremos, cabe apreciar (con diferentes énfasis y matices) una cierta distinción entre el derecho a la igualdad jurídica del art. 14 CE, circunscrito a la interdicción de las discriminaciones arbitrarias o carentes de justificación razonable (trato desigual de supuestos de hecho iguales), y la igualdad tributaria del art. 31.1 CE, que exigiría (también por su conexión con el principio de progresividad) el trato desigual según la diversa capacidad económica.

Y también en otros ámbitos del ordenamiento distintos del tributario, como la relación del derecho a la igualdad y el orden constitucional de competencias en la organización territorial del Estado, el Tribunal Constitucional se ha cuidado de advertir de la necesidad de distinguir los planos en que actúa el art. 14 CE y las reglas y principios constitucionales que operan en la esfera de la distribución de competencias y su reflejo en las condiciones de vida de los ciudadanos; negando, por tanto, que la igualdad integradora de la autono-mía pueda identificarse simplemente con la afirmada en el art. 14 CE.

a rduo problema éste el de la igualdad constitucional, como valor superior del ordenamiento (art. 1.1 CE), como derecho subjetivo fundamental de los ciudadanos y principio general del sistema de fuentes (art. 14, art. 31.1 CE), como principio general de articulación de la organización territorial del Estado (art. 139.1 CE) y título atributivo de la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.1.ª CE).

a rduo resulta, asimismo —visto el camino emprendido por las reformas de los Estatutos de a utonomía con la creación de cartas o declaraciones de derechos y deberes cívicos—, separar la esfera propiamente política de la configuración del poder y la esfera de los ciudadanos y sus condiciones

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de vida en un Estado compuesto, políticamente descentralizado, como es nuestro Estado de las a utonomías, que se fundamenta en el equilibrio entre unidad y diversidad [«la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad que lo engloba» (STC 35/1982, Fj 2.º)]; de modo que el principio de igualdad incide en el desarrollo del principio de autonomía, pero no puede desvirtuarlo confundiendo la igualdad con la uniformidad absoluta («rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento», en expresión de la STC 37/1981, Fj 2.º).

El Tribunal (STC 319/1993, Fj 5.º, sobre la Ley de r eforma a graria de a ndalucía y recientemente, STC 247/2007, FFjj 13.º a 15.º, sobre la reforma del Estatuto de a utonomía de la Comunidad valenciana) ha precisado que uno es el ámbito propio del principio constitucional de igualdad ex art. 14 CE (principio que impide que las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias entre los sujetos a un mismo legislador) y otro, sin duda alguna, el alcance de las reglas constitucionales que limitan las divergencias resultantes del ejercicio por las Comunidades a utónomas de sus competencias propias (arts. 139.1, 149.1.1.ª, etc.) y que aseguran, con técnicas diversas, una determinada uniformidad normativa en todo el territorio nacional y preservan también, de este modo, una posición igual o común de todos los españoles más allá de las diferencias de régimen jurídico que resultan del legítimo ejercicio de la autonomía. El Tribunal entiende que el principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley que incorpora el art. 14 CE no puede concebirse haciendo caso omiso de la diversidad normativa que deriva directamente de la Constitución y es propia de un Estado compuesto y descentralizado como es el Estado de las a utonomías (arts. 2 y 149.3 CE); dentro, claro está, de ciertos límites, singularmente los derivados de unas «comunes condiciones básicas» o de la «igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales» de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Y concluye el Tribunal, «pero ni la igualdad así procurada por la Constitución —igualdad integradora de la autonomía— puede identificarse con la afirmada por el art. 14 ni tampoco cabe sostener que esta última —igualdad en la ley y ante la ley— resulte menoscabada a resultas de cualquier conculcación autonómica del orden constitucional y estatutario de articulación y distribución de competencias» (STC 319/1993, Fj 5.º). La divergencia entre normas que emanan de poderes legislativos distintos no puede dar lugar a una pretensión de igualdad, aunque sí, claro está, a otro tipo de controversia constitucional (v. gr. competencial) (STC 76/1986, Fj 3.º).

Pero también es cierto que el Tribunal Constitucional siempre ha advertido que ello es perfectamente compatible con la existencia de «elementos de unidad» que en todo caso deben ser respetados (arts. 139.1 y 149.1.1.ª

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CE), si bien dentro del alcance limitado que su jurisprudencia ha atribuido al significado de estos preceptos constitucionales.

Sin embargo, la reciente STC 247/2007, FFjj 13.º a 15.º (sobre la reforma del Estatuto de a utonomía de la Comunidad valenciana y a propósito de un supuesto «derecho al agua» que se establece en él) ha dado una vuelta de tuerca en este tema (aunque con el voto particular discrepante de cinco de sus magistrados), al admitir —con una doctrina muy discutible— la posibilidad de que en sus Estatutos de a utonomía las Comunidades a utónomas establezcan cartas o declaraciones de derechos (y de deberes) constitucionales de los ciudadanos que contengan enunciados de verdaderos derechos públicos subjetivos dotados de eficacia jurídica; aunque, eso sí, rebajados (degradados) ope sententia, pero sin que se ofrezca en ella fundamento o argumentación alguna que lo justifique, a la condición de meros «principios programáticos» (a semejanza de los del capítulo iii del título i de la Constitución) cualquiera que sea su configuración normativa, que necesitarán de la intermediación del legislador para convertirse en derechos subjetivos de los ciudadanos susceptibles de ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes autonómicas que los desarrollen.

El Tribunal declara (Fj 15.º) «que teniendo los derechos constitucionales la condición de tales como consecuencia de su consagración en la Constitución, es claro que los mismos no pueden ser objeto de regulación por los Estatutos de a utonomía».

Después de tan clara y rotunda afirmación añade seguidamente, sin embargo, que si el legislador estatutario los introdujera e incidiera en los derechos fundamentales, tales previsiones normativas, en tanto no se limiten a reproducir los derechos constitucionales y vayan más allá de la mera reproducción, han de entenderse en puridad como «directrices...

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