El Principio Federal en el Estado de las Autonomías y en la Unión Europea
| Autor | Antonio López Pina |
| Páginas | 119-134 |
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En toda una serie de foros públicos nacionales en diferentes lenguas tiene lugar, simultáneamente, un debate sobre la ordenación de Europa. Según el país y la respectiva tradición se hace hincapié en uno u otro rasgo: la soberanía parlamentaria, en Inglaterra; la nación, en Francia; el principio federal, en Ale-mania.
Buena parte de los pronunciamientos originarios tenían en común su naturaleza defensiva, habiéndose visto desbordados
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tanto por los desafíos a que debe hacer frente Europa como por los cambios que han tenido lugar en la tecnología, en las relaciones internacionales y en la conciencia de los ciudadanos europeos. Pero incluso las reacciones constructivas que siguieron a tales tomas originarias de posición pecan a mi juicio de medrosas. Luego de que Joschka FISCHER rompiera en Berlin (2000) con toda una serie de miedos, cautelas y tabúes convencionales, es llegado el momento de buscar una respuesta que haga justicia a la entidad del envite.
En España hemos construido estos años un Estado compuesto de Comunidades Autónomas históricamente original. Puestos a la tarea de impulsar la construcción jurídica de Europa, tiene sentido preguntamos si el Estado de las Autonomías podría servir de modelo. En una unión federal la cuestión organizativa a la que dar respuesta es: cómo configurar una tabla de competencias si queremos, de un lado, garantizar la diversidad y, de otro, mantener el papel de los Estados. Ello no agota, sin embargo, las preguntas a plantear; también una organización federal europea deberá estar permeada por su sentido.
Si queremos pensar la nueva arquitectura de la Unión Europea, deberemos arrancar de una nueva definición del principio federal. Ello se explica porque cuando la doctrina propugna funcionalidad, eficiencia y seguridad jurídica, o cuando Joschka FISCHER hace referencia al riesgo de erosión de la Comunidad frente a integración, si bien proponen fines importantes, no se plantean el problema fundamental; a saber, el rango de los derechos fundamentales. Antes de nada hay que aclarar qué criterios europeos superiores están por encima de los intereses privados y de la definición política de los intereses nacionales. Naturalmente que los europeos queremos integración, funcionalidad, eficiencia y seguridad jurídica para la Unión. ¡Faltaba
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más! Pero ni la voluntad de acuerdo de los Estados ni el procedimiento para adoptar decisiones son el gran problema a resolver.
La cuestión es que esos criterios superiores europeos de racionalidad pronunciados por la Comisión y el Tribunal de Justicia en interpretación de los fines del Tratado (art. 2; Preámbulo TCE) que han hecho de nosotros lo que somos -una Unión orientada al Mercado Común y determinada por lo que KIRCHHOF ha llamado el dominio de lo económico (KIRCHHOF, 1998)-, tales criterios han dejado de tener plena validez después del Tratado de Amsterdam. Su pérdida de validez se explica porque la Comisión o el Tribunal de Justicia sólo raramente se plantean, de un lado, la pérdida de autonomía de la política respecto del poder económico privado y, de otro, la amenaza que tal situación supone para los derechos fundamentales de los ciudadanos.
La definición de la suerte de federalismo que queremos establecer y el papel a conferir a los Estados resultan necesariamente del análisis de esta cuestión: qué poderes ha de tener la Unión para satisfacer eficazmente justo empresas que desbordan desde hace tiempo la capacidad de los Estados. Sólo después de que esté garantizada tal capacidad de acción cabe lógicamente plantearse la subsistencia de los Estados en el seno de la Unión -hoy por hoy, la mayor amenaza para los Estados y las sociedades nacionales no proviene de su absorción por la Unión, sino del hecho de que los Estados carecen de la fuerza necesaria para amparar a sus ciudadanos frente al poder privado. Tal ordenación de rango no significa que la garantía de la diversidad sea una cuestión negligeable. Por supuesto que es importante, y que en cualquier norma enunciadora de tareas europeas (Europa-Zielbestimmung) la garantía institucional de los Estados tendrá junto a la protección del pluralismo cultural un lugar prioritario.
El planteamiento ex novo de la naturaleza, las tareas y el significado del principio federal debe partir de tales supuestos. Algunos principios de la teoría clásica del Estado nos procuran las coordenadas:
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Los Estados del foedus originario fundan su unión en valores comunes, intereses y creencias; y se unen para alcanzar ciertos objetivos políticos -a saber, la segura e igual libertad de los ciudadanos tanto frente a riesgos exteriores como frente a amenazas a sus derechos fundamentales de origen interno, el despotismo de una mayoría partidaria, sin ir más lejos (MADISON, The Federalist Papers, núms. 10, 14,51).
- La relación entre los entes territoriales y la federación requiere el equilibrio en el reparto de competencias, siendo cualquier cosa menos indiferente la autonomía financiera, sustrato material de las respectivas competencias. Una federación será tanto más fuerte, cuanto más sólidos y consolidados estén los entes territoriales federados que la componen; en una Unión el equilibrio político depende justo de la autonomía de los entes territoriales (MADISON, The Federalist Papers, núms. 10,14,51).
- Los entes territoriales no están dotados de garantías de la propia eficacia. En consecuencia, a la postre sólo un gobierno suficientemente fuerte para cumplir sus funciones (HAMILTON, The Federalist Papers, núm. 15), apoyado en la totalidad de los ciudadanos de la Unión, puede garantizar la preservación de los entes territoriales (HAMILTON, The Federalist Papers, núm. 15; TOCQUEVILLE, La Democratie en Amerique).
Hasta ahí nuestro postulado de primacía de los derechos fundamentales en ]a definición de] principio federal que encuentra pleno apoyo entre los clásicos.
Un régimen federal está hasta tal extremo imbricado con fines políticos, que, por ejemplo, el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en mi blue print podría identificarse con el logro de rancios equilibrios perdidos entre poder público y poderes privados y a recuperar el control sobre los procesos económicos. La creciente intemacionalización de las relaciones económicas ha desligado al capital de las ataduras del poder político, y los Estados carecen ya de instrumentos eficaces para detraer de la economía privada recursos que les permitan garantizar la procura de los derechos sociales. En contraste con la clásica relación entre Estado social y democrático de Dere-
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cho y economía, no hay en la actualidad un poder político que contrapese el (des)orderi económico internacional. HEGEL
había lamentado la condición privada de los poderes en Alemania entre 1799 y el Deutscher Bund de 1815; en aquéllos, la posesión había precedido a la ley, en vez de fundarse en ella; a partir de tales datos, HEGEL concluiría que el Derecho político alemán era propiamente un Derecho privado. Con posteriori-dad, el HELLER autor de Die Souveranitat sugirió incidental-mente que es poco probable, si bien no imposible, que el futuro europeo conduzca a un desplazamiento de la soberanía del Estado mediante una especie de capitalismo feudal, en el que se diluya nuevamente el poder político en un haz de derechos privados patrimoniales. Tal prognosis...
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