El principio de especialidad como límite a la declaración de nulidad del planeamiento
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad de La Laguna |
| Páginas | 911-924 |
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La anulación del planeamiento de desarrollo como consecuencia de la anulación del planeamiento general está generando múltiples problemas. La aplicación de la nulidad de pleno derecho "en cascada", fruto de una aplicación dogmática y excesiva de los efectos de aquella nulidad, no solo resuelve la situación sino que la agrava. La fragilidad del iter procedimental del planeamiento contribuye a ello. La complejidad que asumen los planes, tanto procedimental como de contenidos, hace verdaderamente muy fácil que prospere una impugnación: siempre faltará algo, dada la magnitud de funciones y trámites que hay que cumplir.
El fenómeno se agrava por la concepción jerárquica o piramidal del planeamiento urbanístico, tal como ha sido reconocido en nuestro Derecho tradicional. (Para analizar la evolución de la legislación estatal sobre el suelo sigue siendo de obligada referencia el trabajo de Bassols Coma, 1973.) Se trata de una nota característica del denominado urbanismo científico que parece estar grabada a fuego en el subconsciente colectivo jurídico y cuya rigidez también ha recibido críticas generalizadas (Assini, 2007, pág. 113; Stella Richter, 2016, pág. 12). Ello hace que, al configurarse un sistema con tal grado extremo de
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subordinación o jerarquía, si cae la pieza principal deben caer sin remedio todas las demás, ya que esa relación es lo que las hace unirse al sistema. Las consecuencias son nefastas. Todo el planeamiento queda cuestionado; todas las situaciones jurídicas creadas al amparo de tales planes se tambalean; todo el sistema queda patas arriba. La nulidad absoluta y el sistema piramidal actúan como bombas de relojería sobre la credibilidad institucional del sistema en su totalidad, porque sus consecuencias tardan muchos años en verse.
Esta situación no tiene razón de ser en la actualidad. Muchos de los desarrollos realizados a través de diversos instrumentos urbanísticos no son en realidad "desarrollos" del planeamiento general en un sentido estricto, sino ámbitos o zonas que, por diversas circunstancias, se han configurado como auténticas piezas autónomas dentro del sistema, diríamos que con vida propia. Como se sabe, la legislación del suelo prohibió la aprobación de planes parciales sin que existiera un planeamiento general previo, para poner freno a una práctica que se juzgaba peligrosa2. Sin embargo, desde el punto de vista material, no es lo mismo abordar un planeamiento especial-parcial sin planificación general previa, a que dicho planeamiento se aborde bajo los esquemas de un planeamiento general que después venga anulado. Guste o no, la elaboración de un planeamiento especial-parcial sobre la base de un modelo general que puede ser anulado con posterioridad, toma como base precisamente ese modelo ya diseñado, aunque en términos jurídicos ello quede cuestionado con posterioridad. En otras palabras, hasta la planificación general crea un orden o unos parámetros físicos o materiales para el planeamiento especial-parcial, aunque aquella sea anulada con posterioridad.
Por ello, decir que la anulación del planeamiento general cuestiona la regulación singular de ese espacio "en todo caso" no tiene sentido. En unos supuestos porque dicha situación especial o singular deriva de una decisión del legislador. Este señala que tal zona o espacio se debe planificar no desde la óptica del planeamiento general, sino precisamente con un enfoque especial, para ese caso particular. Aunque se mantenga la técnica del planeamiento de desarrollo, vía planes especiales fundamentalmente, ese espacio constituye una pieza autónoma dentro del modelo general (bienes culturales o grandes infraestructuras). En otras palabras, el uso de la terminología clásica del planeamiento de desarrollo no significa que verdaderamente esté desarrollando el planeamiento general. En otros casos, esa especialidad deriva del propio planeamiento que pospone el desarrollo de diversos espacios a otros planes. Es el propio planeamiento general el que otorga la especialidad a dichas zonas. ¿Existe aquí un verdadero desarrollo del plan en todo caso también?
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La jurisprudencia ha negado efecto a la especialidad derivada del planeamiento general y ha declarado nulos también aquellos planes de desarrollo cuando se anula el planeamiento general, pero ¿es razonable dicha solución? ¿No se está llevando demasiado lejos el dogma de la jerarquía y los efectos de la nulidad absoluta demasiado lejos? Evidentemente, en este trabajo no se abordan todos los límites que podrían aplicarse a la declaración de nulidad del planeamiento. Tan solo se quiere poner de manifiesto ahora lo excesivo de la idea jerárquica y los efectos de aquella nulidad aplicados de forma extrema. Igualmente, se desea poner de relieve que, entre los diferentes límites que se deben aplicar a la declaración de nulidad, el principio de especialidad o autonomía funcional del espacio planificado puede corregir ciertos excesos al uso. Y ello, tanto si es el legislador el que impone el principio como si este deriva de una decisión del planificador general.
Existen varios supuestos en los que el legislador priva al planeamiento general de regular un determinado espacio, haciendo prevalente esta regulación especial frente a la prevista por el planeamiento general. En este caso, el planeamiento general se limita a reconocer el espacio que debe ordenar el instrumento especial como sistema general, sin poder establecer determinaciones que vayan en contra de dicho instrumento especial o lo contradigan. La relación de competencia es evidentemente clara, y las determinaciones del planeamiento especial se imponen sobre el ámbito físico acotado por el planeamiento general como sistema general. (Sobre la crítica a reconducir las relaciones entre el planeamiento general-especial al principio de competencia, vid. Parejo Alfonso, 1984; Rodríguez Corbajo, 1984.)
En este caso, solo de una manera absolutamente formal se puede decir que el planeamiento especial está desarrollando el instrumento general, porque en realidad no lo hace. Más bien el instrumento especial se comporta con absoluta autonomía funcional respecto a las determinaciones del instrumento general. La tutela de variados intereses públicos "especiales" respecto de la ordenación general, llevan al legislador a tomar esta decisión. De hecho, muchos de los contenidos típicos de los planes especiales según el contenido previsto en la legislación urbanística tradicional, han pasado a adquirir una auténtica independencia respecto del planeamiento general por vía de la legislación sectorial.
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Es el caso de la tutela de los bienes con valores culturales diversos (González Sanfiel, 2003, y bibliografía allí citada) o la articulación competencial para determinadas infraestructuras de interés general pertenecientes a administraciones diferentes a la planificadora. Pueden ser dos ejemplos significativos de esta situación, aunque no los únicos. (Para el caso de puertos y aeropuertos, Villar Rojas, 2007; en la doctrina se habla de la planificación de los intereses diferenciados, entre otros, cfr. Chirulli, 2015; Stella Richter, 2016, p. 68.)
En esos supuestos, el instrumento general es incompetente para poder regular estos espacios3. El planeamiento general tiene un papel meramente receptivo: a) acoge la delimitación física del espacio a ordenar por la planificación especial; b) debe respetar la ordenación contenida en la misma, sin introducir previsiones que la contradigan4.
Todos esos efectos se explican por una relación de competencia entre el planeamiento especial respecto al planeamiento general. Sin embargo, desde una perspectiva formal el instrumento especial se inserta en el modelo como si fuera un "instrumento de desarrollo" del planeamiento general, cuando en realidad se comporta como un instrumento completamente autónomo al mismo al cual se superpone.
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Junto al modelo anterior, donde la Ley "impone" el planeamiento especial, se encuentra el modelo donde también la Ley le permite al planeamiento general "remitir" un determinado especio a un instrumento especial de desarrollo. En este caso, se manifiesta un esquema clásico instrumento general-instrumento de desarrollo, dentro de la lógica del modelo piramidal o en cascada5.
En ese supuesto, el planeamiento general podría regular esos espacios, pero decide posponer dicho desarrollo o regulación a otro instrumento posterior, generalmente el plan especial. Los fines o situaciones pueden ser diversos, y la normativa urbanística describe varios supuestos en los que el planeamiento general puede recurrir a este tipo de desarrollos. A diferencia del caso anterior, estas regulaciones son decisiones del planificador general, aunque permitidas evidentemente por la legislación urbanística. En realidad, en los casos en que se produce dicha remisión es la voluntad de la Administración la que está reconociendo la especialidad del espacio, lo que puede venir motivado por múltiples circunstancias técnicas, sociales, políticas o económicas.
En cualquier caso, cuando el planeamiento general decide realizar esa remisión está reconociendo la "especial" situación que concurre en ese espacio, de modo que, aun cuando pudiera afrontarla teórica o legalmente, con esa remisión está declinando ejercer y dar autonomía a la decisión adoptada por el planeamiento especial. Se puede...
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