El principio de confidencialidad como límite a la difusión o acceso a la información
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En su calidad de principio general del Derecho, el principio de confidencialidad, en unos casos restringe el derecho de los ciudadanos de acceso a la información a disposición de la Administración, mientras que en otros limita la potestad pública de acceder a determinados contenidos.
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Entre los principios generales del Derecho (art. 1.4 Cc) se encuentra el de confidencialidad, que opera en una doble dirección1:
(i) En unos casos, limita el derecho de los ciudadanos a acceder a la información de que dispone la Administración.
(ii) En otros casos, recorta la potestad de la Administración pública de solicitar a los ciudadanos datos o información de que dispongan sobre terceros.
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La Administración maneja un apreciable caudal de información, que fluye del ejercicio de sus propias funciones2. Amparada en el principio de legalidad, la Administración recaba información de los ciudadanos:
– En el curso de procedimientos administrativos, a través de los que se articulan controles preventivos respecto del ejercicio de actividades (comunicaciones previas, declaraciones responsables, autorizaciones) y se adjudican títulos habilitantes (concesiones) o prestaciones públicas (sanitarias, educativas).
– En la imposición de deberes de identificación, comunicación, documentación o inscripción, con fines de conocimiento, estadísticos, control o de publicidad registral.
– En el ejercicio de sus facultades de investigación, inspección o control del cumplimiento de la normativa.
Por otra parte, el propio Estado también genera una gran cantidad de información, que es relevante no sólo para su propio funcionamiento, sino también para la sociedad. No hay que olvidar que la estadística se configura precisamente como una función o prestación pública.
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Como regla, la información de que dispone la Administración debe ser accesible a los ciudadanos [art. 105.b) CE y art. 37 LRJPAC]3. La transparencia es un principio vertebrador de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos (art. 3.5 de la Ley 30/1992), a los que permite: (i) la participación en la gestión de los asuntos públicos; (ii) la tutela de los propios intereses; (iii) y el control de la legalidad de la actuación pública (por ejemplo, al mostrar quiénes son los adjudicatarios de contratos o subvenciones).
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No obstante, en algunos casos, el principio de confidencialidad es un límite a la difusión de la información de que dispone la Administración. Con ello, tratan de protegerse otros bienes jurídicos:
(i) Elacceso a los archivos administrativos4ha de restringirse en lo que afecte a la seguridad, defensa del Estado y averiguación de los delitos
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[art. 105.b) CE]5, así como «cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley» (art. 37.4 LRJPAC)6.
(ii) La protección de la intimidad de los ciudadanos es también un límite para la difusión [arts. 18.1 y 105.b) CE] y/o tratamiento de la información de que dispongan las Administraciones públicas (art. 18.4 CE).
(iii) La protección de legítimos intereses patrimoniales (art. 33 CE). Con frecuencia, la normativa sectorial impone a la Administración el deber de no comunicar, ni dar acceso a documentos o información que contenga secretos comerciales u otro tipo de información que se considere confidencial (art. 124 LCSP).
A este respecto, en particular, debe buscarse el punto de equilibrio entre el derecho de acceso al expediente y el principio de confidencialidad. Como muestra, en el procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia –europeo y español7–, se reconoce una posición cualificada al denunciante8, que le reserva una intervención activa en la tramitación del expediente9. Sin embargo, el denunciante no puede reclamar un pleno derecho de acceso al expediente, que sólo se reconoce a las partes destinatarias de un pliego de cargos10. La razón está en que el denunciante no puede invocar el derecho de defensa, sino sólo legítimos intereses patrimoniales11. De ahí que se le reconozca sólo el acceso a determinados documentos, pero no a la información que comporte secretos comerciales de sus rivales12. Por otra parte, el imputado sólo puede tener acceso a los datos o documentos confidenciales que sean estrictamente necesarios para el ejercicio de su derecho de defensa13.
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(iv) Laeficacia de la acción administrativa y la salvaguardia de los bienes cuya tutela tenga encomendada, cuando una norma legal así lo permita14.
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Los servidores públicos están obligados por el principio de confidencialidad:
(i) Es uno de los deberes que se imponen a los empleados públicos en el desempeño de las tareas que tengan asignadas [art. 52 de la Ley 7/2007, de 12.4, del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP)].
(ii) Entre los principios éticos de los empleados públicos se incluye el deber de guardar secreto «de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público» (art. 53.12 LEBEP).
(iii) Finalmente, se califica como falta disciplinaria muy grave «la publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función» [art. 95.2.e) LEBEmpleadoP], así como «la negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido» [art. 95.2.f) LEBEP].
(iv) Además –como una manifestación específica del deber de confidencialidad–, con frecuencia, la legislación sectorial impone a los empleados públicos el deber de secreto profesional15.
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Como hemos avanzado, como regla, la información de que dispone la Administración debe ser accesible a los ciudadanos. En consecuencia, es preciso identificar los datos cubiertos por el principio de confidencialidad:
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(i) En algunos casos, la confidencialidad es directamente impuesta por la norma. «Tendrán carácter secreto, sin necesidad de previa clasificación las materias así declararlas por Ley» [art. 1.2 (LSO)]. En aplicación de la norma, el Estado puede después clasificar determinados contenidos como secretos o reservados.
(ii) En otros casos, la protección de la información tiene carácter rogado: es el particular el que tiene que solicitar y justificar el carácter confidencial de determinados datos16. En general, se exige que presente también una versión no confidencial de la documentación, que pueda ser mostrada a los restantes interesados.
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El principio de confidencialidad también representa un límite frente a la eventual solicitud por parte de la Administración de información sobre terceros de la que se disponga por razón del cargo o profesión. A este respecto, es necesario hacer algunas precisiones de carácter general:
(i) El principio de confidencialidad requiere la alteridad, por lo que no puede jugar en relación con uno mismo. La negativa a trasladar a la Administración datos propios, cuando está amparada por el ordenamiento jurídico, ha de sustentarse en otros principios. Así, por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que el deber de colaborar con la Administración –y de proporcionarle las informaciones y documentos que ésta requiera17– no es contrario al derecho constitucional a no declarar contra uno mismo y a no confesarse culpable (art. 24.2 CE)18. Frente a ello, buena parte de la doctrina se ha mostrado crítica con la jurisprudencia constitucional sobre este tema19.
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(ii) La solicitud de información por parte de la Administración debe estar cubierta por el principio de legalidad y –en las circunstancias concretas– ser necesaria, proporcionada y adecuada.
(iii) La negativa a trasladar información de carácter confidencial debe justificarse en la necesidad de proteger otros bienes jurídicos: intimidad (art. 18.1 CE), secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE), derecho de defensa (art. 24 CE), etc.
(iv) En algunos casos, puede producirse un conflicto de bienes jurídicos, que –de acuerdo con los criterios legislativos– debe resolverse a favor de aquel que, en las circunstancias concretas, resulte más valioso20.
(v) El consentimiento del interesado enerva la prohibición.
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