Principales innovaciones instrumentales en el proyecto de reforma de la ley de suelo
| Autor | Gerardo Roger Fernández |
| Cargo | Arquitecto y Urbanista |
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La Legislación tradicional urbanística española, siempre ha contemplado la iniciativa en la ejecución del planeamiento desde la propiedad del suelo reclasificado, gestionándose de manera exclusiva por sus titulares. De hecho, la iniciativa de la producción de ciudad se vino a conformar como un derecho de los propietarios del suelo destinado a absorber los futuros desarrollos urbanos y ello en régimen de monopolio.
Los orígenes remotos de ésta fisiocrática forma de entender el proceso urbano, habría que encontrarlos en la primera Ley de Ensanche española de 1864. En este código primigenio del urbanismo hispano, se plantea la producción de ciudad como una función pública a desarrollar por los poderes públicos mediante la obtención de los suelos destinados a la futura ciudad, previo desplazamiento de la titularidad privada de los mismos y su posterior ejecución por un órgano ad hoc denominado Junta de Ensanche, financiándose toda la actuación con los recursos derivados del pago de diversas exacciones (contribuciones urbanas y recargos) por parte de los propietarios, beneficiarios finales de los solares edificables resultantes. Alternativamente, se podía delegar todo el proceso, en los propietarios de suelo que asumieran el protagonismo del mismo en régimen de monopolio y bajo el control y dirección de la Administración, cediendo los suelos destinados al dominio público y afrontando los costes de ejecución de las infraestructuras y servicios, pero liberándose del abono de las contribuciones y recargos señalados y recibiendo como ´motor y catalizadorª del proceso, los derechos edificables de los solares resultantes.
Este sistema viene a perfeccionarse en la primera Ley del Suelo de 1956, con la creación de innovadoras disposiciones jurídicas que propician y facilitan la financiación privada de la urbanización con la finalidad explícita e intencionada de garantizar la producción de ciudad por los propietarios del suelo.
El ´habilidosoª procedimiento consiste en anticipar al origen de Page 13 la actuación, las plusvalías resultantes del proceso final de la ejecución urbanizadora mediante la atribución, ex ante, del aprovechamiento urbanístico a los propietarios de suelo reclasificado (hoy, el 90%), con lo cual se le asigna legalmente al suelo el valor expectante, es decir el valor especulativo en su estricta definición gramatical, atribuyéndole artificialmente un activo financiero de elevado valor, lo que les permite afrontar todo tipo de operaciones financieras que facilitan la ejecución urbanizadora.
Esta atribución de derechos individuales a los propietarios, se completa con la obligación de conformar una institución comunitaria por todos los propietarios integrados en el ámbito de ejecución concreto con la finalidad de que procedan a compensarse entre ellos, sobre la base de un principio básico de solidaridad, repartiéndose los beneficios y las cargas inherentes a la actuación en proporción a las superficies de sus tierras originarias (principio de equidistribución en el seno de la Junta de Compensación).
Pues bien, sin perjuicio de reconocer la habilidad del procedimiento establecido, debemos constatar inmediatamente, que la medida conlleva, a su vez, la marca de su perversión técnica: la inflación, desde el origen, del suelo a su máximo valor especulativo y ello ´blindadoª por disposición legal, lo que refuerza, aún más, el papel monopolista y hegemónico del propietario del suelo en el proceso -público- de producción de ciudad.
Este sorprendente sistema urbanístico, totalmente extraño al escenario liberal de los modelos post-industriales desarrollados en el mundo occidental a partir del siglo XIX, mantiene sus características básicas en la actualidad, recogidas hoy en la Ley del Suelo 6/98 y su Reforma 10/2003 vigentes.
Y sin embargo, nuestro marco constitucional se contrapone frontalmente a este modelo. De hecho, el artículo 47 de la Carta Magna prescribe la prohibición de la especulación del suelo, única especulación prohibida expresamente por ella. Asimismo, el artículo 38 prescribe el régimen de la libre empresa en las actividades productivas privadas y consecuentemente, prohíbe la existencia de monopolios productivos en la iniciativa privada. Page 14
Obviamente, esta flagrante contradicción legal y el no menor desacuerdo del sistema vigente con la realidad socio-económica definitoria del modelo de una economía social de mercado, exige inexcusablemente, una reorientación intencionada del viejo modelo español, que afectará tanto a la legislación estatal básica y plena como a las urbanísticas autonómicas, competentes propias en esta materia.
No obstante, teniendo en cuenta el contenido instrumental de esta Ponencia, me limitaré a enunciar las innovaciones mas importantes que el Gobierno Central ha adoptado en el Proyecto de la nueva ´Ley de Sueloª aprobado en Consejo de Ministros el 26 de Mayo pasado, circunscribiéndome, obviamente, a las que pudieran incidir en el desarrollo y la ejecución de la producción de ciudad.
Que el Estado no tiene competencias en materia urbanística es una consideración ya consolidada reiteradamente por el Tribunal Constitucional, aunque no parece que aún haya sido asumida por algunos importantes sectores de la doctrina.
No obstante, dando por sentado el marco constitucional claramente establecido en sus artículos 148 y 149, si el Estado no dispone de título competencial alguno para analizar el territorio desde las eventuales técnicas o consideraciones jurídico-urbanísticas, la única forma de contemplar el suelo es desde su realidad fáctica. Es decir, desde ´el orden natural de las cosasª el suelo se encuentra en dos situaciones básicas: el suelo ´ruralª y el suelo ´urbanizado, ´el campoª y ´la ciudadª.
Esta distinción estática, explícitamente fisiográfica, no impide sino que propicia, sin embargo, su consideración dinámica si paralelamente constatamos y analizamos los diferentes estadios de transformación a los que puede verse sometido ese suelo, como son actuaciones de nuevos cultivos agrarios, o las más modificativas como son las actuaciones edificatorias o incluso urbanizadoras que acaban transmutando finalmente, el rústico en urbano o reformando el urbano preexistente. Page 15
Pues bien, esta óptica analítica basada, por un lado, en la realidad estática de la situación fáctica del suelo constatable en un momento histórico determinado y, por otro, en la realidad dinámica inherente a las actuaciones de transformación que el desarrollo histórico del territorio inevitablemente conlleva en una sociedad urbana contemporánea como la que nos caracteriza, vienen a conformar el escenario metodológico mas adecuado al marco competencial básico que dispone el legislador estatal.
En este sentido, la consideración del territorio desde esta concepción, no impide desarrollar las competencias constitucionales que expresamente sí tiene atribuidas el Estado, como son la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149-1-1™ CE), y del régimen de coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149-1-13™ CE), así como las bases del régimen de las administraciones y, con carácter pleno, la regulación sobre la expropiación forzosa (art. 149-1-18™) y sobre la protección del medio ambiente (art. 149-1-23™). Es más, esta forma de contemplar el territorio, es la única óptica que permite desarrollar racional y coherentemente, las competencias estatales señaladas, dado el versátil escenario de técnicas e instrumentos jurídico-urbanísticos que las Comunidades Autónomas disponen en desarrollo de sus competencias constitucionales exclusivas en esta materia.
De hecho, al Estado debe resultarle indiferente que las legislaciones autonómicas establezcan las ´categoríasª jurídico-urbanísticas de suelo que consideren oportunas (como, por ejp., urbanos consolidados-no consolidados, urbanizables desagregados en sectorizados, no sectorizados, programados o no, etc.). El Estado debe contemplar el suelo de manera objetiva, al margen de las múltiples y variadas diferenciaciones técnicas que el planeamiento y las leyes urbanísticas puedan considerar. En concreto, la consideración del suelo desde su doble situación básica de rural y urbanizado y el análisis de las actividades jurídico-económicas que comportan la eventual transformación de dichas situaciones fácticas, son variables suficientes para regular, con todo rigor, las competencias constitucionales establecidas. Así, desde la realidad fáctica, se pueden garantizar los principios...
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