Principales cuestiones derivadas de la aprobación del real Decreto-Ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero

AutorJuan Calvo Vergez
Páginas135-160

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La primera gran cuestión que planteó la aprobación del Real Decreto 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, fue la relativa a si nos hallábamos en presencia de una verdadera “nacionalización”. Tal y como hemos puesto de manifiesto en otra parte de la presente obra, el Plan que pretendía aprobar el Ejecutivo contemplaba que aquellas entidades que no superasen el límite mínimo de capital básico de un 8% de sus activos pudieran buscar dinero privado. Ahora bien, en el supuesto de que no lo lograsen antes del mes de septiembre de 2010, el Estado inyectaría dinero a cambio de una participación en su capital.

A priori, en el supuesto de que la entrada de capital resultase ser temporal (no efectuándose por un plazo superior a cinco años, a diferencia de lo que sucedió, por ejemplo, en otros países como EEUU, Reino Unido o Irlanda) estimamos que no cabría hablar de la existencia de nacionalización. Ahora bien sin perjuicio de lo anterior debe reconocerse que se trataba de la introducción de un cambio sustancial, tanto en su composición como en su gestión. Como se ha señalado hasta fechas recientes las cajas de ahorro se han constituido bajo la forma jurídica de fundaciones de naturaleza privada con finalidad social. No han actuado al ciento por ciento bajo criterios mercantiles, a diferencia de lo que sucede con los bancos, ya que un porcentaje significativo de sus beneficios revierten en su obra social. Además, han tenido prohibido acudir a los mercados de capitales para aumentar sus

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recursos propios, a pesar de lo cual presentan una fuerte implantación local derivada, en parte, de la participación de representantes de los Ayuntamientos y Comunidades Autónomas en sus órganos de administración.

Es la Asamblea General de las cajas el órgano que asume el supremo gobierno y decisión de la entidad, hallándose integrada esencialmente por cargos políticos. En dicha Asamblea participan los consejeros, que son designados en un mínimo de 60 y máximo de 160 siguiendo los siguientes criterios: 40% por las Corporaciones Municipales en cuyo término tenga abierta oficina la entidad; 44% por los impositores de la caja; 11% por las personas o entidades fundadoras de la caja y 5% por los representantes de los empleados trabajadores en la caja. Asimismo presentan un Consejo de Administración, si bien generalmente éste último lo copan ex políticos no expertos en el ámbito financiero.

Como hemos tenido ocasión de analizar a lo largo de la presente obra, ya con efectos desde la reforma operada durante el mes de julio de 2010 se adoptó el criterio de profesionalizar la gestión de las cajas, declarándose incompatible con la normativa aplicable que los cargos electos de aquéllas pudieran ser miembros de los órganos de gobierno. Adicionalmente se impidió la participación de representantes de la Administración ejecutiva en los órganos de gobierno de las entidades, debiendo cumplir al menos la mitad de los miembros del Consejo de Administración unos requisitos especiales de cualificación y experiencia.

Las cajas (y los bancos) tenían de plazo hasta septiembre de 2010 para alcanzar un nivel de capital básico de un 8% de sus activos. Esa exigencia resultaba mayor para las cajas, disponiendo de la oportunidad de captar capital privado para aumentar su nivel de solvencia. Ahora bien, en el supuesto de que no lo lograsen el Estado les dejaría dinero a cambio de una participación en su capital. El mínimo exigido era del 2%. Y, tratándose de aquellas cajas que no cotizasen, que tuviesen una dependencia excesiva de los mercados mayoristas para financiarse o que no tuviesen “una participación significativa” de capital privado, dicha cifra sería más elevada44.

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Desde nuestro punto de vista, al menos de facto la adopción de la citada medida suponía una bancarización forzada de las cajas más débiles y la nacionalización parcial de parte del sector bancario en España. Téngase presente que con la adquisición de acciones de bancos y cajas el Estado podría designar consejeros en estas entidades y participar de la gestión. Como alternativa el FROB podía aportarles financiación a través de la compra de participaciones preferentes a un tipo del 10%. En todo caso, de cara a la adquisición de acciones de estas entidades se requería que se hubiesen convertido en bancos45.

Por otro lado, al cotizar en bolsa, los nuevos bancos podían recapitalizarse emitiendo deuda en el mercado mayorista de financiación para elevar, de este modo, su solvencia. De cualquier manera las cajas iban a poder seguir optando por las distintas posibilidades que, como hemos tenido oportunidad de analizar, les ofrecía la LORCA. Recuérdese que dichas opciones pasaban desde permanecer como cajas de ahorro hasta pasar a ser sociedades anónimas.

Pues bien, finalmente el Ejecutivo modificó la normativa sobre recur-sos propios de las entidades y la Ley del FROB para poner en marcha la segunda recapitalización del sector. A resultas de esta reforma las cajas de ahorro podrían continuar con el sistema de préstamos a través del citado Fondo, si bien se contempló igualmente la posibilidad de que el Ejecutivo pudiera tomar una participación del capital en las entidades por un máximo de cinco años.

Por lo que respecta a la ratio de capital básico exigido a aquellas entidades financieras que no cotizasen, la misma se situó entre el 9% y el 10%. De este modo aquellas entidades que no contasen con inversores privados en su capital por no cotizar tendrían que satisfacer exigencias más elevadas de solvencia. Y es que el requerimiento de core capital (capital básico y reservas sobre activos ponderados por riesgo) para los bancos cotizados

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quedó fijado en el 8%. En cambio tratándose de entidades no cotizadas estaría entre el 9% y el 10%46.

Otra de las principales cuestiones suscitadas fue la relativa a qué debía entenderse por core capital. Con carácter general el core capital, o capital básico, está constituido por el capital y las reservas de un banco. La ratio se calcula relacionando estos recursos con los activos de la entidad, medidos en función del riesgo que conllevan, siendo la única forma de conseguir core capital mediante la retención de beneficios o la emisión de nuevas acciones.

¿Debía entenderse el citado término en el sentido de Tier 1, esto es, sin participaciones preferentes o, por el contrario, debía ser considerado sobre la base del capital básico, tal y como se calcula en Basilea III? Piénsese que, en este último supuesto, habría que aplicar deducciones diferentes a las aplicadas en la actualidad, siendo los resultados distintos. A priori no quedaba claro si el Ejecutivo perseguía adelantar el requisito mínimo de Basilea III o también las formas de cálculo. A nuestro juicio el core capital (que en Basilea III se denomina common equity Tier 1) es igual a capital puro, esto es, a fondos que garantizan la viabilidad de una entidad en escenarios de máxima tensión. Basilea III establece que los recursos que cumplen estos requisitos son las acciones emitidas por un banco, así como las reservas, es decir, el porcentaje de los beneficios que las entidades no reparten entre sus inversores y destinan cada año a reforzar sus recursos propios. También se incluyen las acciones emitidas por filiales que cumplen determinados criterios.

Los reguladores han acordado que la base de capital de bancos y cajas tiene que estar formada, en su mayor parte, por estos recursos, máxime teniendo en cuenta que la actual crisis financiera ha terminado poniendo de manifiesto que en los fondos propios del sector había muchos instrumentos híbridos (títulos de peor calidad) que resultaron ser insuficientes para impedir el colapso de las entidades financieras. Los fondos de máxima calidad puedan absorber pérdidas y son perpetuos, lo que da estabilidad al capital de las entidades. Son de disponibilidad inmediata y no implican ninguna obligación en términos de remuneración.

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Por otra parte Basilea III (que, como ya se ha apuntado, entrará plenamente en vigor en 2019) es mucho más exigente con las deducciones que se aplican a estos recursos. Una vez computados los fondos propios, las entidades deben pasar un segundo filtro cuyo objetivo último es evitar una generación ficticia de capital en el sistema, es decir, que dos entidades puedan computar, cada una por separado, los mismos fondos. Las citadas deducciones restan un determinado importe de capital a los recursos propios de las entidades en función de ciertos riesgos asumidos. Con Basilea III el importe de ciertas deducciones se aplica en su totalidad sobre el core capital. Esta situación contrasta, sin embargo, con aquella otra que se producía durante la vigencia de Basilea II, donde esta ratio no se veía tan castigada, ya que una parte de las deducciones se restaba del Tier 1, que constituye un indicador de solvencia menos relevante incluyendo, además del capital y de las reservas, las participaciones preferentes.

De este modo, en el supuesto de que se aplicase la regulación de Basilea III, los bancos y cajas que tienen participaciones en otras entidades financieras y en aseguradores se verían muy penalizadas, ya que las participaciones financieras están asociadas a importantes deducciones. El sector se encontraba además pendiente del tratamiento que habría de otorgarse a las nuevas participaciones preferentes (susceptibles de absorber pérdidas) y de las suscritas por el FROB, que podrían ser consideradas core capital.

Por otro lado se suscitaba la duda referente a si, dentro de la cifra de
20.000 millones de euros aportada por el Ejecutivo, habrían de incluirse las posibles depreciaciones de los activos problemáticos que las entidades tienen en balance, especialmente los relacionado al sector inmobiliario. Al amparo de la actual regulación aplicable, al objeto de que las cajas puedan transformarse en banco, se requeriría que aquellas desplazasen su negocio financiero a un...

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