Breves «primeras impresiones» ante un nuevo proceso de reforma del régimen local
| Autor | José Luis Rivero Ysern |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Hispalense |
| Páginas | 77-89 |
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Quien suscribe ha perdido la cuenta de los procesos de Reforma del Régimen Local iniciados desde 1985, fecha de publicación de la actual Ley Básica de Régimen Local.
La Ley ha sido reformada, como es sabido, en los años 1999, para introducir el llamado Pacto Local y en el 2003, reforma que venía justificada, a juicio de sus autores, para conseguir la variedad municipal y dotar a los llamados Municipios de Gran Población de un Estatuto especial.
Cuando redacto estas líneas tengo sobre la mesa un nuevo anuncio de reforma, un nuevo Libro Blanco -de primeros de mayo del año 2006-, el Texto de Reforma de algunos Estatutos de Autonomía -el de la Comunidad Autónoma de Cataluña, el de la Comunidad donde vivo, Andalucía, y el de la Comunidad Autónoma de Valencia-. En alguno de ellos se incluyen preceptos específicos sobre temas que, hasta ahora, habían sido objeto de tratamiento en la legislación ordinaria -estatal o autonómica- sobre Régimen Local. Acompañando estos textos, algunos informes de prestigiosas instituciones y especialistas en la materia.
Una serie de circunstancias personales, que no vienen al caso, han provocado la imposibilidad de que estas líneas se publicaran, como era mi deseo en el número 300-301 de la REALA, al que iban dirigidos para atender la amable petición de mi amigo y compañero, el profesor Pedro Escribano. Llego tarde a tan alegre homenaje.
No he renuciado a la publicación de estas impresiones «a bote pronto», sin embargo. Tan reiterados intentos de reforma han provocado en mí, que
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he estado a lo largo de todos estos años hablando a mis alumnos de la Administración local, una cierta desazón. Me he preguntado, puesto que parto de que sabemos qué hay que reformar, si hay una verdadera voluntad política para abordar esa reforma de nuestras administraciones locales.
Mi deseo en estas breves reflexiones es expresar, de forma simple, mi impresión acerca de todo este complejo proceso.
Mi primera reflexión va dirigida a la propia definición de la autonomía local desde el punto de vista competencial. Hace tiempo dije que la tarea de definición de la autonomía local era una tarea inacabada en la LBRL. El sistema de definición competencial de los entes locales de nuestra Ley Básica de Régimen local (trasunto de una Jurisprudencia Constitucional, tributaria a su vez, de una doctrina extranjera), giraba sobre una imprescindible labor de complemento por parte de la legislación sectorial, auto-nómica y estatal, en la idea de partida, la de competencia-participación de los entes locales.
Pues bien, esa labor de complemento no ha tenido lugar. Con el riesgo que toda generalización lleva consigo, puede afirmarse que la legislación sectorial, estatal y autonómica, no se ha tomado nunca en serio el papel de las Administraciones locales. No se si, quizá, es que no tenemos claro que papel deben asumir estas entidades locales en cada uno de los sectores de la actividad administrativa. La realidad es que no hemos salido aún del sistema de lista de servicios obligatorios, lista que se amplia o reduce sin un modelo claro.
Las reformas estatutarias actualmente en tramitación siguen en la misma línea, con escaso acierto, a mi juicio; todo ello con independencia del absurdo lógico-metodológico de iniciar una reforma de los Estatutos de Auto-nomía sin una previa reforma constitucional y de la ley Básica de Régimen Local. Una reforma constitucional previa para evitar la reforma constitucional, de facto, vía reforma estatutaria. Y una reforma de la ley Básica, por cuanto entiendo que la Ley Básica de Régimen Local responde al mandato constitucional de definir la garantía institucional de la autonomía local, lo que le concede, sin duda, relevancia constitucional1.
No comparto la opinión de algunos expertos y del propio Libro Blanco según la cual el refuerzo del aspecto competencial de la autonomía local reclama una reforma estatutaria que eleve de rango las previsiones de la Ley Básica de Régimen Local.
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Esta medida considero que rompe la necesaria garantía de un tratamiento igualitario en todo el territorio nacional en orden a la definición de los derechos de los ciudadanos en relación a los servicios de prestación municipal obligatoria.
Con todo parece que la reforma vía estatutos se impone. Así el artículo 90 del Proyecto de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, siguiendo el modelo del artículo 84.1 del Proyecto de Reforma del Estatuto Catalán, garantiza a los municipios un núcleo competencial2.
Sin embargo, y en mi modesta opinión estos preceptos añaden poco o nada a lo que ya establecían la Constitución, la Ley Básica de Régimen Local y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Ni las cláusulas de competencia municipal ni las llamadas a la colaboración, cooperación y coordinación administrativa que se contienen en estos preceptos añaden nada que no sea hacer más complicado el eventual y futuro proceso de reforma de estas ideas y técnicas.
Distinta valoración debe darse, al Libro Blanco para la Reforma del Régimen Local.
Este documento es consciente de que la Carta Europea de la Autonomía Local: define esta autonomía local en positivo no tanto para limitar cuanto para delimitar.
La Carta Europea prescribe que no se trata de preservar una institución protegiéndola, sino de dar contenido a un poder político legitimado demo-cráticamente. Por tanto, el municipio no tiene derechos frente al Estado o las comunidades autónomas sino competencias compartidas con el Estado y las comunidades autónomas.
Tanto la Ley de Bases como los Estatutos son leyes interpuestas que no pueden oscurecer que la autonomía local es autonomía política en el marco de la Constitución y no mera autonomía administrativa en el marco de la ley. La garantía del sistema de gobierno local se encuentra en la Constitución y no en el legislador, sea estatal o autonómico.
La expresión más clara de la posición constitucional del gobierno local es que la cláusula general de competencia municipal tendría anclaje directo en la Constitución y la ordenanza municipal no sería un reglamento cualquiera sino una norma sustantiva que articula jurídicamente una decisión política de tal forma que si el Estado o la comunidad autónoma pormenorizaran reglamentariamente la regulación de una materia de la competencia local, tendría carácter supletorio frente a la aplicación prevalente de la ordenanza.
Hace años nos manifestábamos en parecida posición en la primera edición de nuestro Manual de Derecho local.
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Hay que determinar el alcance de la autonomía local no solo por la vía de la definición de ámbitos materiales de actuación atribuibles a los entes locales sino también de potestades y funciones públicas.
En esta línea está la consideración de la potestad de ordenanza como contenido indisponible para la legislación sectorial, autonómica y local, en deter-minadas materias que recoge el artículo 24 del borrador de Anteproyecto.
Volviendo a los Estatutos, creo que, pese a todo, es positiva la previsión de órganos como el Consejo Catalán de Gobiernos Locales o el Órgano de Relación de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos. Realmente todo va a depender de la composición y funciones de estos órganos; pero si se potencia la representación de las entidades locales en estos órganos y su labor de informe y propuesta adquiere un valor, en una forma u otra, vinculante para la Comunidad Autónoma en la tramitación de proyectos de ley, estaremos ante un instrumento útil para la reforma.
Es posible que a través de este órgano pudiera llegarse a una formula-ción negociada realista y singularizada de cuáles son los servicios que deben, pero sobre todo pueden hoy por hoy prestar cada municipio de cada Comunidad Autónoma. Es un ejercicio de realismo que, creo, merece la pena intentar. Y lo tiene que intentar cada Comunidad Autónoma estableciendo estándares claros de calidad en la prestación de servicios y medidas financieras adecuadas para esta prestación. E, insisto, municipio...
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