Ejercicio del derecho de retracto previsto en la ley de costas. Transmisibilidad de concesiones. Rescate
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 203-222 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 1 de septiembre de 1998 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 10/98). Ponente: Carlos Gallego Huéscar.
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La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.S. sobre cuál debe ser el procedimiento a seguir por la Administración General del Estado (Servicio de Costas de Guipúzcoa) para la adquisición de unos terrenos precisos para llevar a cabo la ejecución de la obra pública de rehabilitación y acondicionamiento de la margen izquierda de la ría de Deba en Mutriku (Guipúzcoa). En relación con dicha consulta y a la vista de la misma, del informe de ese Servicio Jurídico de 24 de junio de 1998 y de la restante documentación que se acompaña, este Centro Directivo informa lo siguiente:
1. Según resulta del informe citado, que se adjunta al escrito de consulta, para la ejecución de la obra pública que se acaba de mencionar la Administración General del Estado necesita disponer (entre otros que no hacen al caso) de los siguientes terrenos:
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Finca identificada registralmente con el núm. - de Mutriku e inscrita en el Registro de la Propiedad de Eibar (tomo -, libro - de Mutriku, folio -), que es propiedad de la Caja de Guipúzcoa-San Sebastián, por adjudicación judicial realizada el día 8 de abril de 1998.
A tenor de lo expresado también en el aludido informe (que hace referencia en este punto a un plano remitido por el Servicio de Costas), aproximadamente la mitad de la superficie de la finca reseñada se encuentraPage 204 afectada por la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
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Terrenos de dominio público marítimo-terrestre, otorgados en concesión administrativa a don J. I. U. E. por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 27 de enero de 1967, que fue transferida a don S. E. A., mediante autorización del mismo Ministerio de 25 de marzo de 1981. La titular de la citada concesión es en la actualidad la Caja de Guipúzcoa-San Sebastián por adjudicación judicial realizada también el 8 de abril de 1998.
La finca antes mencionada y los derechos resultantes de la citada concesión administrativa fueron adjudicados en el procedimiento judicial aludido por un precio global de 40.666.667 pesetas. La tasación (asimismo global) de la finca y de la concesión fue de 61.000.000 de pesetas.
2. La Dirección General de Costas, por resolución de 18 de febrero de 1998, declaró de utilidad pública los bienes y derechos afectados por el citado proyecto de rehabilitación de la margen izquierda de la ría de Deba y que debían ser objeto de expropiación forzosa.
3. El Centro Directivo que acaba de mencionarse solicitó informe del Servicio Jurídico del Ministerio de Medio Ambiente sobre diversas cuestiones relacionadas con el expediente de expropiación iniciado y fundamentalmente referidas al justiprecio. El informe del citado Servicio Jurídico, fechado el 22 de abril de 1998, sugiere una alternativa al procedimiento expropiatorio iniciado, con respecto a la finca de propiedad privada reseñada bajo la letra A) del antecedente 1.º, que consistiría en el ejercicio por la Administración del derecho de retracto a que se refiere la disposición adicional tercera , apartado 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en lo sucesivo LC).
La Dirección General de Costas, mediante resolución de 17 de junio de 1998, ha acordado «ejercitar la acción de retracto para la adquisición de los bienes y derechos anteriormente descritos» (la finca y la concesión aludidos en el antecedente 1.º).
4. El Servicio de Costas de Guipúzcoa solicitó del Servicio Jurídico del Estado en dicha provincia informe sobre los modos de adquisición por la Administración General del Estado de los terrenos precisos para llevar a cabo el reiterado proyecto de rehabilitación y acondicionamiento de la margen izquierda de la Ría de Deba. Este informe fue emitido el 24 de junio de 1998, concluyendo, en esencia, que el derecho de retracto solamente puede ser ejercido sobre la parte de la finca de repetida alusión que se encuentra afectada por la zona de servidumbre de protección, debiéndose proceder, respecto al resto de dicha finca, bien a su adquisición voluntaria, bien a su expropiación forzosa. Con respecto a la concesión, se propone, para el supuesto de no ser procedente su declaración de caducidad (como entiende el Servicio informante), su rescate. Las conclusiones del citado informe, referidas a cinco cuestiones que afectan al derechoPage 205 de retracto, a la posible caducidad de la concesión administrativa y a la determinación de la indemnización por rescate, se someten a consulta de este Centro Directivo.
I. La primera cuestión sometida a consulta es la relativa al «alcance del derecho de retracto previsto en la disposición adicional tercera, apartado 3, de la LC, cuando sólo una parte de la finca cuya adquisición interesa a la Administración se encuentra en la llamada zona de servidumbre», como literalmente expresa la consulta del Servicio Jurídico del Estado en Guipúzcoa.
La citada disposición adicional tercera, apartado 3, de la LC es del tenor literal siguiente:
La Administración del Estado tendrá derecho de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas intervivos de los bienes mencionados en el apartado 1, a cuyo efecto deberá ser notificada por escrito. El derecho de tanteo podrá ejercerse en el plazo de tres meses y el de retracto en el de un año, ambos a contar desde la correspondiente notificación, que comprenderá las condiciones esenciales de la transmisión.
Los bienes que pueden ser objeto de los derechos de tanteo y retracto previstos en la disposición que se acaba de transcribir son «los terrenos de propiedad particular a que se refiere la disposición transitoria segunda (no es necesaria, en el caso, mayor precisión sobre tales terrenos), así como los incluidos en la zona de servidumbre de protección que se estimen necesarios para la defensa y uso del dominio público marítimo-terrestre», según señala el apartado 1 de la citada disposición adicional tercera al que expresamente remite, como se ha visto, el apartado 3 de la misma.
La disposición transcrita establece unos derechos de tanteo y retracto de carácter legal a favor de una persona jurídica determinada, la Administración del Estado, y con un ámbito objetivo preciso, pues se indican los bienes que pueden ser objeto de tales derechos. El fundamento de los mismos es de carácter público y se enmarca en lo dispuesto en el artículo 2 de la LC, que establece como fines esenciales de la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre su determinación, así como asegurar su integridad y adecuada conservación y garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimoterrestre.
Este carácter público del fundamento de los derechos de tanteo y retracto en cuestión no empece para su consideración como derechos de naturaleza privada, aunque redunden en utilidad de una Administración Pública. Esta naturaleza jurídico-privada, que remite fundamentalmente a la regulación del Código Civil (CC), puede razonarse mediante dos tipos de argumentos.
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Por una parte, la doctrina civilista ha destacado la significación social de todos los derechos de tanteo y retracto legales. En todos ellos aparece el interés general o público como fundamento de la limitación de la facultad de libre disposición, propia del derecho de propiedad, que tales tanteos y retractos suponen. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de diciembre de 1955, resolviendo un caso de ejercicio del derecho de retracto legal de colindantes, regulado en el artículo 1523 del CC, declaró lo siguiente:
Que los derechos de tanteo y retracto legales, son limitaciones a modo de cargas de derecho público, pues aunque puedan redundar en provecho de particulares están motivadas por el interés general (...).
Por consiguiente, el fundamento público de los derechos de tanteo y retracto legales es consustancial a esta figura jurídica, por lo que dicho fundamento no constituye razón suficiente para atribuir a tales derechos, cuando están reconocidos en interés de una Administración Pública, una naturaleza distinta de la de los tanteos y retractos legales regulados por el CC.
Por otra parte, el establecimiento de unos derechos de tanteo y retracto a favor de una Administración Pública no lleva consigo necesariamente un régimen jurídico de prerrogativas, exorbitante del derecho común, que permita afirmar que se trata de derechos subjetivos de carácter intrínsecamente administrativo. La norma que establece los derechos, como es el caso de la LC, puede establecer ciertas especialidades, casi siempre referidas al plazo de ejercicio de aquéllos por su titular, pero estas especialidades no son más que adaptaciones que hace el legislador al aplicar una técnica de derecho privado a la consecución de los fines de la Administración, sin alterar, por lo demás, la sustancia de un derecho cuya regulación general se encuentra en el CC. Consecuentemente con esa naturaleza privada de los derechos de tanteo y retracto, la Administración titular de los mismos carece de las facultades administrativas de autotutela que le eximan de acudir a los órganos judiciales para obtener la declaración de su derecho de retracto y, en su caso, la ejecución de la misma. Conviene advertir a este respecto que las posibilidades de autotutela vienen dadas no sólo por la posición jurídica general de la Administración Pública, sino que dependen también de la naturaleza (pública o privada) de la relación jurídica en que aquélla actúe en cada momento. Así, de una serie de normas del ordenamiento significativas en este sentido se desprende que cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho Privado, la regla general es que no disponga de facultades de autotutela, por lo que tendrá que acudir...
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