La previsión constitucional de la deslegalización y su transformación
| Autor | Antoni Roig |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
CAPÍTULO II
LA PREVISIÓN CONSTITUCIONAL DE LA DESLEGALIZACIÓN Y SU TRANSFORMACIÓN
La acotación constitucional del ámbito legislativo llegó finalmente con la V República. Como veremos, sin embargo, la interpretación de los dos preceptos principales en la relación entre la ley y el reglamento, el art. 34 y el art. 37 CF, no ha sido la que podía esperarse de la literalidad de los mismos. Esta situación tendrá una importancia determinante para la pervivencia, y la transformación, de la categoría aquí estudiada, pues no olvidemos que su nacimiento va ligado a la capacidad de delimitación por ley de la esferas legales y reglamentarias.
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UN NUEVO MARCO DE ACCIÓN PARA LA DESLEGALIZACIÓN
La Constitución francesa de 1958 rompe, aparentemente, con la tradición de Derecho público de este país. En efecto, tanto el ámbito ilimitado o universal de la ley, como la previa regulación o prefiguración legal en cualquier materia dejan de ser características definitorias del modelo constitucional72. En su lugar, el art. 34 CF prevé un listado de materias propias del dominio de la ley73. Además, el art. 37 CF, complemento indispensable del anterior, anuncia un ámbito reglamentario residual. Así, se establece en este último precepto que “las materias que no sean del dominio de la ley tendrán carácter reglamentario”. Se ha designado, en alguna ocasión, a estos ámbitos en las cuales el reglamento actuaría de forma autónoma, como materias deslegalizadas. Con más propiedad, debería calificarse a las mismas como materias no incluidas en la reserva de ley del artículo 34. Tampoco parece precisa la mención a un ámbito reservado al reglamento. En puridad, la materia reglamentaria es definida residualmente, en negativo. Es, más bien, la potestad legislativa la que viene acotada o reservada positivamente.
En definitiva, cabe pensar, a la luz de estos preceptos, y sin entrar por ahora en la interpretación del Consejo Constitucional y del Consejo de Estado sobre los mismos, que la presente Constitución ha fijado la relación entre la ley y el reglamento sobre nuevas bases. Concretamente, la subordinación del reglamento a la ley parece dejar paso ahora a una distribución de ámbitos propios para cada norma. En resumen, la ley será, a partir de ahora, la disposición principal únicamente en razón del contenido de las materias reservadas.
Si el mecanismo usado puede parecer novedoso, la enumeración del artículo 34 CF, y su combinación con el art. 37,1 CF, no suponen en cambio para FAVOREU, una ruptura material. Los preceptos estudiados, en efecto, retoman aproximadamente el ámbito legislativo mínimo de “la tradición constitucional republicana”, desde la Constitución del año VIII74. La originalidad, y ciertamente la hay, proviene, para él, de la previsión de garantías de los ámbitos prefigurados, y destacadamente el artículo 37,2 CF que veremos más adelante75.
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UN MARCO MENOS RÍGIDO DE LO QUE SE PENSABA INICIALMENTE
Como decimos, los artículos 34 y 38 CF prohiben al legislador la entrada en la reserva reglamentaria, con previsión de garantías políticas y jurisdiccionales. Ello suscitó no pocos temores, expresados en los primeros años de aplicación de la Constitución de la Vª República. Sin embargo, los acontecimientos posteriores parecen haber disipado muchas de las preocupaciones iniciales. El Coloquio de Aix-en-Provence, en 1977, cuyo tema de discusión consistía precisamente en el ámbito de la ley y del reglamento, dejó constancia de una notable evolución en la interpretación de la literalidad del texto constitucional, tras veinte años de aplicación. En efecto, la práctica y la jurisprudencia coincidente del Consejo Constitucional y del Consejo de Estado habían neutralizado el modelo de distribución material entre la ley y el reglamento76.
Dos son los contenidos principales de la "neutralización" de los arts. 34, 37 y 38 CF, en expresión de FAVOREU: la pérdida del ámbito reservado al reglamento y el respeto general a la ley77. El resultado más sorprendente es que el “ámbito” reglamentario se sitúa, de hecho, por debajo del campo de la ley. Dicho en otras palabras, la previsión inicial de un reparto horizontal de las competancias, avalado por las primeras interpretaciones, ha ido cediendo en favor de un reparto
vertical de las competencias. Se quiere significar, con esta última expresión, la capacidad de las dos fuentes de disponer sobre casi cualquier materia. El ámbito reservado al reglamento sigue existiendo, pero no se define ya por razón de la materia, sino por efecto de la intensidad o de la importancia de la regulación78. La ejecución (“mise en oeuvre”) no incumbe, en principio, al legislador79. De esta manera, la potestad reglamentaria autónoma aparece residual o incluso es negada por algun autor80.
En definitiva, la tradición republicana ha modelado las interpretaciones constitucionales de la relación entre la ley y el reglamento, y ha supuesto una continuidad en la superioridad de la ley81, aunque ahora más centrada en los grandes principios82. De esta manera, se han limado muchos de los aspectos más "revolucionarios" del dualismo ocasionado por la reserva residual de reglamento. Por consiguiente, el modelo francés se ha aproximado a una preeminencia parlamentaria de nuevo cuño, es decir limitada, no en razón de la materia, sino acotada por la intensidad de la regulación (grandes leyes). Ciertamente, el control no es sistemático y se escapan las alteraciones menores, pero “el equilibrio global se mantiene”83. Esta evolución general ha alterado profundamente el contenido y la función de la deslegalización, que ha sobrevivido, aunque no incólume, a estas transformaciones.
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LA HERENCIA DEL ANTIGUO DECRETO-LEY: LAS ORDENANZAS DEL ART. 38 CF
Una posible base para la deslegalización en laVª República podría ser la previsión constitucional de las Ordenanzas. Las “ordonnances” previstas en el artículo 38 C.F. son disposiciones adoptadas por el Gobierno, en ámbitos reservados a la ley84
El Gobierno puede solicitar al Parlamento ser autorizado a regular, mediante ordenanza y por un plazo limitado, en un ámbito propio de la ley85. Las Cámaras no disponen de ninguna capacidad de iniciativa en esta materia. El contenido de la autorización parlamentaria ha sido muy variado, tanto en relación al ámbito cuanto al plazo86. En todo caso, el Parlamento debe fijar varios límites a la potestad reglamentaria por ordenanza87. El contenido de la ley de habilitación es el siguiente:
• debe definir un programa a desarrollar por el Gobierno, consistente en los objetivos perseguidos con la delegación.
• debe prever, asimismo, dos limitaciones temporales. Las Cámaras deberán fijar una primera fecha que corresponderá al plazo para la adopción de las ordenanzas. La segunda mención temporal se referirá, en cambio, al término máximo para la presentación a las Cámaras de un proyecto de ley de ratificación de la ordenanza.
• Por otro lado, a diferencia de lo que ocurrió antes de la Constitución de 1958, una vez el Parlamento autoriza al Gobierno, no puede decidir volver sobre esta materia. La determinación de ámbitos propios permite al Gobierno, en efecto, oponer la falta de competencia del legislador, garantizada por el artículo 41 C.F.88
Las ordenanzas se adoptarán en Consejo de Ministros, previo informe del Consejo de Estado. Entrarán en vigor desde su publicación, pero quedarán derogados si el proyecto de ley de ratificación no se presenta en el Parlamento antes de la fecha fijada por la ley de habilitación.
Expirado el plazo mencionado en el párrafo primero del presente artículo, las ordenanzas no podrán ser modificadas más que por medio de una ley en las materias que pertenecen al ámbito legislativo.
Quedan por analizar dos puntos claves: la entrada en vigor y el valor norma- tivo de la ordenanza. En lo concerniente a su entrada en vigor, la fecha de referencia es la de su publicación. Sin embargo, la ley de habilitación fija un plazo máximo para la presentación de un proyecto de ley de ratificación. Si no se cumple el mismo, entonces la ordenanza cesa en su vigencia. Una vez ha finalizado el plazo de autorización, incluso si todavía no ha intervenido la ratificación, sólo una ley puede modificar la ordenanza. El Gobierno no puede, desde entonces, modificar la ordenanza, ni con una nueva ordenanza -pues ha caducado la habilitación- ni con un decreto ordinario -excepto si ésta contiene una materia reglamentaria-. En cuanto a su valor normativo, suele considerarse que es la ratificación la que confiere el valor de ley a la ordenanza89. En efecto, si bien la ordenanza puede modificar disposiciones legislativas, su régimen jurídico hasta el momento de la ratificación es el administrativo. Es el Consejo de Ministros quien adopta la misma, e interviene el Consejo de Estado.
Esta construcción es extraña si tenemos presente que la ordenanza regula con un contenido que puede ser contrario a leyes anteriores vigentes, y con plenos efectos desde su entrada en vigor. En cambio, se sostiene, con aparente contradicción, que dispone de valor legal sólo a partir de su ratificación. Se quiere significar con ello que, una vez ratificada, la ordenanza no puede ser ya modificada si no es por una ley, y escapa al control de la jurisdicción ordinaria. La previsión constitucional de la ordenanza, sobre las bases del antiguo decreto-ley, ha excluido el recurso técnico asociado de la deslegalización que hemos denominado dependiente. Las leyes que el Gobierno puede modificar por ordenanza continúan siendo leyes90. La previsión constitucional en el artículo 38 Cf crea una norma específica, con el régimen jurídico de la ley, aunque con una incursión momentánea en el régimen administrativo.
En definitiva, es evidente que el Parlamento no es dueño del procedimiento, pues su único, aunque importante cometido, es permitir la intervención del Gobierno. La iniciativa corresponde al Gobierno, aunque la ordenanza deberá ser ratificada. En un principio, la ordenanza no dispone de valor...
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