La reclamación administrativa previa a las vías jurisdiccionales civil y laboral

AutorJosé Antonio Tardío Pato
Páginas139-147

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I - Origen y evolución
  1. Aunque se señalan antecedentes anteriores para el ámbito de situaciones concretas, se fija su carta de naturaleza en la Real Orden de 12 de marzo de 1847, en la que la reclamación administrativa previa a la vía judicial (RAP) se presenta, desde el primer momento, como una ventaja similar al juicio de conciliación.

    Pero tras de ello se manifiestan dos finalidades encubiertas, destacadas por E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ:

    1. La de constituir un privilegio de las Administraciones públicas frente a los particulares, que opera, al exigirse la RAP, cuando éstas van a ser demandadas ante los tribunales.

      En la Real Orden de 12 de marzo de 1847, supuso, además, la necesidad de obtener una resolución expresa de la Administración, por lo que quedaba en manos de ésta la posibilidad misma de permitir a los ciudadanos acudir a los tribunales. Pero esto último se subsanó por el Real Decreto del 20 de septiembre de 1851, al establecer un plazo de silencio administrativo negativo de 4 meses.

    2. La de configurarse como un instrumento de centralización de la defensa jurídica del Estado en órganos (Dirección General de lo Contencioso) y funcionarios (cuerpo de Abogados del Estado) del Ministerio de Hacienda. Esto aparece en el Decreto de 9 de julio de 1869 y en el Real Decreto de 23 de marzo de 1886.

  2. Hoy en día, aunque perviven los dos aspectos citados, constituye la RAP, como subrayan E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, un presupuesto procesal; una figura análoga a los actos de conciliación; y un procedimiento administrativo especial.

    Y ello se ha considerado, por la jurisprudencia constitucional, compatible con el derecho fundamental de tutela judicial efectiva, porque su finalidad, que justifica su existencia, es, según el TC, poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión, para darle ocasión de resolver directamente el litigio y evitar la necesidad de acudir a la jurisdicción (SSTC 120/1993 y 122/1993, entre otras).

II - Como presupuesto procesal
  1. Está considerado como auténtico presupuesto procesal, o sea, que es necesario para que el proceso pueda sustanciarse.

    1. Así parece establecerlo el art. 120 de la Ley 30/1992, cuando dice que "es requisito previo al ejercicio de acciones [...] salvo los supuestos en que dicho requisito este es actuado por una disposición con rango de ley".

      Como así lo dispone también, específicamente para las acciones laborales, el art. 69 de la LPL (RDLeg. 2/1995, y en el art. 69 de la Ley 36/2011, reguladora de la jurisdicción social, que, al entrar en vigor el 11/12/2011, derogará la LPL), al indicar que "para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, Entidades locales u Organismos autónomos dependientes de los mismos será requisito previo haber reclamado en vía administrativa en la forma establecida en las leyes".

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      Y un ejemplo de disposiciones legislativas excluyentes de la RAP es el art. 70 de la LPL (RDLeg. 2/1995, y art. 70 de la Ley 36/2011), que exime de ella en procesos relativos a conflictos colectivos; impugnación de convenios colectivos; tutela de la libertad sindical [...].

      Aunque hay que destacar que el art. 69 de la Ley 36/2011 prevé la sustitución de la RAP a la vía laboral por la necesidad de interposición de los recursos administrativos que agoten la vía administrativa, cuando se impugnen actos administrativos (sometidos al Derecho Administrativo) ante la jurisdicción social, como prevé el art. 2, letras "n" y "s" de dicha Ley. De tal requisito salva la demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical (art. 70.2).

    2. Pero, además de dicho requisito, se establece otro adicional en el art. 121.1 de la Ley 30/1992, ligado al anterior, porque dice que:

      "si planteada una reclamación ante las Administraciones Públicas, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente".

      Es decir, que no podrá ejercerse la correspondiente acción judicial hasta que la RAP interpuesta no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo determinante de silencio administrativo negativo en relación con la misma.

  2. El principal problema que plantea es si cabe la subsanabilidad de su ausencia.

    1. En la RAP a acciones civiles.

      En el caso de las acciones ejercitables mediante procesos declarativos ordinarios (p. ej. acciones reivindicatorias frente a Administraciones públicas), se considera subsanable su falta en todo instante, aún después de iniciado el litigio, sin que deba implicar la nulidad de lo actuado, por la analogía de su falta con la ausencia del acto de conciliación (p. ej., SSTS, Sala 1.ª, de 27 de febrero de 1987, RJ 1987\741; 14 de mayo de 1992, RJ 1992\4123, FJ 5.º; y 28 de enero de 1993, entre otras muchas).

      Sin embargo, en relación con las acciones interdictales (hoy ejercitables a través del procedimiento abreviado, conforme a lo dispuesto en diversos apartados del art. 250 LEC 2000), existe jurisprudencia menor de las Audiencias provinciales totalmente dispar, como ha expuesto F. LÓPEZ MENUDO: sentencias que exigen la RAP sin posibilidad de subsanación; sentencias que la consideran subsanable; y sentencias que la consideran inexigible.

    2. En la RAP a acciones laborales.

      La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la de la Sala 4.ª del Tribunal Supremo no incluyen un criterio único, sino varios matizados, que habrá que aplicar al caso concreto planteado.

      1. Es subsanable el vicio producido por la interposición de la demanda antes del transcurso del plazo para entender desestimada la RAP, si el día del juicio ya había transcurrido dicho plazo (SSTC 120/1993 y 122/1993, citadas, así como 144/1993 y 191/1993, entre otras).

      2. No es imprescindible la presentación de la RAP, siempre que se acredite que la finalidad de la

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        misma ha quedado materialmente satisfecha de otro modo (...

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