Técnicas preventivas de protección ambiental y normativa de servicios. Análisis particularizado de la evaluación de impacto ambiental y de la ordenación administrativa de la gestión de residuos.
| Autor | J. José Pernas García |
| Cargo | Profesor titular de Derecho administrativo, Universidade da Coruña |
| Páginas | 1-35 |
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La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior tiene como objetivo reducir las trabas injustificadas o desproporcionadas al acceso y ejercicio de las actividades de servicios. La Directiva ha sido transpuesta por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante "Ley Paraguas"). Esta norma limita la introducción de restricciones al funcionamiento de los mercados de servicios que no resulten justificadas o proporcionadas.
La "Ley Paraguas" abre un proceso de revisión de las normas de carácter legal y reglamentario, para conseguir el objetivo del libre acceso a los servicios en el territorio nacional y su ejercicio. Se pretende sustituir el control ex ante o a priori de la actividad, que implica la exigencia de autorización previa, por un control ex post o a posteriori de la misma, a partir de la realización de una comunicación o una declaración responsable1, cuando aquel resulte injustificado o desproporcionado. Esto supone un cambio de paradigma de profundo calado en el control administrativo de las actividades económicas2.
Este proceso de revisión afectó inicialmente a las normas con rango de Ley. Así, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (denominada "Ley ómnibus"), ha modificado diversas leyes, horizontales y sectoriales, para su adaptación a la "Ley Paraguas". Entre ellas algunas en materia ambiental3, como la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Ello ha
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supuesto la adaptación del régimen de ordenación administrativa de las actividades de gestión de residuos, que ha integrado, entre otras cuestiones, las limitaciones territoriales y temporales establecidas por la Directiva de servicios. Por otra parte, la revista de las normas reglamentarias, para su adaptación a la "Ley Paraguas", ha sido llevada a cabo por sectores. En materia ambiental el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, ha modificado toda una serie de normas ambientales de diferentes ámbitos, entre las que se encuentran los reglamentos que regulan los residuos peligrosos y especiales.
Fuera de este proceso general de revisión iniciado por la normativa de servicios, el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos (en adelante TRLEIAP) ha sido modificado por una norma específica, la Ley 6/2010, de 24 de marzo, para articular el procedimiento de EIA con los regímenes de comunicación previa o declaración responsable.
El objetivo de este artículo no es analizar, con carácter general, el impacto de la normativa de servicios en el Derecho ambiental, ya que es una cuestión que hemos llevado a cabo en un estudio previo4. Nuestro objetivo ahora es ahondar en la incidencia de la normativa de servicios en los regímenes de evaluación de impacto ambiental y de intervención administrativa en materia de gestión de residuos. Hemos elegido estos dos ámbitos como "piedra de toque" para valorar el impacto efectivo de la normativa de servicios en las técnicas preventivas de protección ambiental, ya que ello no permite abordar algunas cuestiones de especial interés.
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El TRLEIAP ha sido modificado por la Ley 6/2010, de 24 de marzo5, que ha afectado fundamentalmente al procedimiento de evaluación de proyectos de competencia estatal, si bien algunas de sus previsiones tienen carácter básico.
Con esta modificación se ha pretendido que la evaluación de impacto ambiental (en adelante EIA) sea un medio más eficaz y ágil "para atender a las exigencias de la actividad económica", así como incrementar la transparencia de la actividad administrativa (Exposición de motivos, Ley 6/2010). Asimismo, la Ley 6/2010 ha adaptado el procedimiento de EIA a las nuevas previsiones introducidas en la normativa sectorial sustantiva por la normativa sobre libre acceso a las actividades de servicios, fundamentalmente la mayor presencia del régimen de comunicación previa o declaración responsable como requisito para el acceso a las actividades de servicios.
Esta modificación ha clarificado el procedimiento y reducido y adecuado el plazo de ejecución del procedimiento, con la finalidad de que este instrumento de prevención ambiental sea también un "instrumento facilitador de la actividad económica y social" (Exposición de motivos)6. La regulación de la EIA es ahora algo más clara y comprensible. No obstante, esta régimen sigue lastrado de ciertos artificios innecesarios, como la división en fases que dificultan la comprensión del desarrollo del procedimiento. Por otra parte, la regulación de los plazos es algo confusa e incoherente
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en algunos puntos7. Si bien el resultado no es el mejor de los posibles, la Ley 6/2010 es el claro ejemplo de que el proceso de revisión normativa estatal, autonómico y local iniciado por la "Ley Paraguas" puede ser una buena oportunidad para reflexionar sobre la calidad de las normas de intervención ambiental y proceder a su revisión, más allá del propio ámbito de aplicación de la normativa de libre prestación de servicios.
La normativa de transposición de la Directiva de servicios sustituye un buen número de autorizaciones sectoriales exigidas a determinados proyectos por obligaciones de comunicación o declaración responsable. Los regímenes de comunicación o declaración responsable requieren de una adecuada articulación con los instrumentos de intervención urbanística y ambiental en materia de residuos, atmósfera y vertidos a las aguas marítimas y costeras. La comunicación o declaración responsable debe ir avalada por el otorgamiento o cumplimiento previo de estas exigencias de ordenación administrativa. Asimismo, algunos de estos proyectos sometidos a comunicación o declaración responsable siguen estando afectados por la obligación de evaluación de impacto ambiental. Surgen en este caso diversas preguntas ¿Quién es en ese supuesto el órgano sustantivo? ¿En qué procedimiento se integra la evaluación de impacto ambiental? La Ley 6/2010 no ha dado una respuesta idónea, a mi juicio, a estas preguntas, primado los objetivos estatales de control competencial sobre los de simplificación, integración y racionalización de procedimientos.
La nueva norma pretende contribuir a clarificar el concepto de órgano sustantivo, lo cual es fundamental para evitar la descoordinación entre administraciones y para determinar la incardinación y efectos del procedimiento accesorio de evaluación de impacto ambiental. Hasta ahora el órgano sustantivo era el competente para autorizar o aprobar el proyecto. De todas formas no todas las actividades sometidas a EIA estaban obligadas a disponer de autorización sustantiva sectorial, menos ahora tras el proceso
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desregulador que ha desencadenado la normativa de servicios. Por tanto, algunas de lo proyectos sometidos a EIA están sometidas a un régimen sustantivo de comunicación previa, tanto en el sector servicios como en el industrial -donde el régimen de comunicación es la regla...
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