Prevaricación urbanística: responsabilidad administrativa, penal y civil

Autor:Gorgonio Martínez Atienza
Cargo:Doctor en Derecho por la UNED y Doctor en Derecho por la UCJC. Profesor Asociado de la UMA
 
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I - Aspectos generales

La ordenación territorial y urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general. Su protección antes del Código Penal de 1995 se establecía únicamente en el ámbito del derecho administrativo, y, después del mismo se establece también a través de la tipificación de los delitos relativos a la ordenación del territorio y al urbanismo (construcciones ilegales y prevaricación en las construcciones ilegales).

Entendemos que las infracciones penales básicas y agravadas con imprudencia grave y dolo eventual integradas en la prevaricación urbanística del art. 320 CP, son infracciones administrativas que podrán ser castigadas de conformidad con lo establecido en las normas administrativas, pero no conforme a la normativa penal en la que es de considerar el principio de intervención mínima con base en el elemento subjetivo del tipo. En la normativa autonómica urbanística se establecen las infracciones graves y muy graves, que son el tipo de infracciones en las que podemos subsumir las infracciones urbanísticas que no puedan ser sancionadas penalmente por no haberse cometido las mismas con dolo directo de primer grado o dolo específico o reduplicado.

Consideramos que dentro de las infracciones penales con dolo directo, son acciones típicas básicas que integran la prevaricación en las construcciones ilegales del art. 320 CP:

1ª.- La información favorable contraria a las normas de ordenación territorial o urbanística o silenciar la infracción de dichas normas u omitir la realización de inspecciones.

2ª.- La resolución o voto a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la consecución de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística.

Las acciones típicas básicas con dolo directo del art. 320 CP, se agravan cuando afectan a algún espacio natural protegido con base en el art. 338 CP.

Por otra parte, ponemos de manifiesto que aunque el principio de legalidad en el ámbito sancionador es menos exigente que en el ámbito penal, las infracciones urbanísticas reseñadas previamente necesitan de una tipificación expresa en una norma legal con el fin de que queden amparadas suficientemente.

En la prevaricación urbanística como infracción administrativa o penal, las sanciones y las penas son la primera consecuencia punitiva, a la que hay que sumar el resarcimiento de daños y perjuicios a los terceros perjudicados, así como el restablecimiento de la legalidad urbanística. Por ello, con independencia de las sanciones personales que proceda imponer por la prevaricación urbanística administrativa y penal, la Administración debe imponer las obligaciones de restaurar el orden urbanístico alterado, reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal e indemnizar los daños y perjuicios causados.

II - Protección del suelo

En relación con la protección constitucional del suelo, en materia urbanística se deben tener en consideración especialmente los arts. 9 (sujeción a la Constitución Española que garantiza los principios constitucionales y al resto del ordenamiento jurídico), 45 (medio ambiente adecuado y utilización racional de los recursos naturales), 47 (derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada), 148.1.3ª (las Comunidades podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda) y 149.1.23ª CE (el Estado tiene competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre la protección del medio ambiente).

El art. 45 CE que recoge la preocupación ecológica, exige armonizar la utilización racional de los recursos naturales con la protección de la naturaleza, con el fin de mejorar el desarrollo de la persona y asegurar una mejor calidad de vida; y el medio ambiente que se puede considerar adecuado es un valor de rango constitucional, puesto que el derecho a disfrutarlo y el deber de conservarlo son proclamados por la Constitución. La conservación del medio ambiente se convierte en un verdadero fin transversal, que inspira la actuación de todas las autoridades; su reconocimiento, respeto y protección deberán informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos de acuerdo con el art. 54 CE; y según la STC 126/2002, de 20 de mayo, todas las Administraciones deben adecuar sus políticas a este objetivo. En relación con la concepción del medio ambiente señala la STC 102/1995, de 26 de junio, que el constituyente parte de una concepción amplia del medio ambiente, que incluye no sólo los recursos naturales sino también los elementos artificiales que rodean a la vida humana. La STC 306/2000, de 12 de diciembre, ha confirmado que el término medio ambiente debe ser interpretado de forma más amplia en el art. 45 CE que en el 149.1.23 CE. Declara la STC 53/2017, de 11 de mayo, que: "Tal y como se afirmó en la ya citada STC 13/1998, la evaluación de impacto ambiental es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente (preámbulo de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE y del Real Decreto Legislativo 1302/1986). La legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, FJ 2). La evaluación del impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva —con relación a proyectos de obras y actividades— de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa y, en idénticos términos, STC 90/2000 de 30 de marzo, FJ 4, y, más recientemente, en la STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 4). En la misma Sentencia declaró este Tribunal que la evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Muchas de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la de medio ambiente, cuyo carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento (STC 64/1982, FJ 3) (STC 13/1998, FJ 7, reiterada después en las SSTC, 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4, y, 5/2013, de 17 de enero, entre otras). Concluyendo que es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa impugnada confíe la evaluación del impacto ambiental a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad (SSTC 13/1998, FJ 8, reiterada después en las SSTC, 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4, y, 5/2013, de 17 de enero, entre otras). Refiriéndose ya, tanto a la legislación estatal sobre evaluación de impacto ambiental anteriormente en vigor (texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008), como a la vigente en la actualidad (Ley 21/2013 de evaluación ambiental), este Tribunal ha precisado que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental supone un preceptivo trámite de información pública, consultas a las Administraciones públicas afectadas y a personas interesadas sobre el proyecto y el estudio de impacto ambiental presentado (que ha de comprender las medidas adecuadas para que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los posibles efectos adversos de la actividad sobre el medio ambiente, así como un programa de vigilancia ambiental para garantizar el cumplimiento de las medidas preventivas, correctoras y compensatorias, en todas las fases del proyecto) (STC 106/2014, de 24 de junio, FJ. 8; reiterada en la STC 134/2014, de 22 de julio, FJ 2, y, STC 73/2016, de 14 de abril, FJ 8, entre otras)".

En relación con el art. 47 CE, es de considerar que con la expresión constitucional "vivienda digna" se debe tener en consideración un estándar mínimo de habitabilidad, y, con la expresión constitucional "vivienda adecuada" se alude a su aspecto dinámico en consideración a la situación socioeconómica y cultural presente (la sociedad demanda...

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