Competencia versus prevalencia en los Estados territorialmente descentralizados, con especial referencia al Estado autonómico español

AutorAntonio Arroyo Gil
CargoLetrado de la Fundación Democracia y Gobierno Local, Profesor Asociado de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid
Páginas195-217

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I Introducción

Es característica común a los Estados territorialmente descentralizados desde una perspectiva política, no meramente administrativa, que tengan lugar tensiones, más o menos intensas, entre los poderes centrales o unitarios y los llamados periféricos, cuya manifestación más evidente tiene lugar en las disputas o confiictos que con frecuencia se plantean, en primer lugar, en torno al reparto o distribución de competencias que, por regla general, realiza la Constitución del Estado global, y, en segundo término, en la delimitación del concreto alcance de tales competencias que se produce a través de la intervención del legislador1 y de los órganos de naturaleza jurisdiccional encargados de resolver esos confiictos.

El equilibrio de poderes entre el Estado central y los Estados miembros o Comunidades autónomas, en nuestro caso, se dirime, no sólo, pero sí de manera fundamental, al menos desde un punto de vista jurídico-normativo, en el campo de las competencias. Éstas no son otra cosa que el contenido concreto del genérico poder público que corresponde

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tanto a aquél como a éstos2. El modo de entenderlas, su clasificación, su relación recíproca y las vías que se arbitren para dar respuesta a los confiictos que surjan a nivel propiamente competencial, pero también normativo, si es que cabe establecer una diferencia entre estos dos planos, son algunas de las cuestiones que se abordarán en este escrito, siquiera sea de manera indiciaria y buscando apoyo en la experiencia comparada.

El objetivo que se persigue no es otro, por tanto, que refiexionar, desde un enfoque más dogmático que pragmático, acerca de cómo se articulan (o, dado el caso, cómo habrían de articularse idealmente), las relaciones entre el derecho federal (o del Estado central) y el derecho de los Estados federados (o de las Comunidades autónomas), a partir de dos principios que, a primera vista, están llamados a dar respuesta a esas no siempre fáciles relaciones: el principio de competencia y el principio de prevalencia del derecho federal (o del Estado central) sobre el derecho estatal (o de las Comunidades autónomas).

Pero antes de avanzar en la exposición de los argumentos que constituirán el núcleo de este trabajo, me gustaría, desde este preciso momento, anticipar la finalidad y conclusiones que se pretenden alcanzar en el mismo, que no son otras que negar la relevancia o virtualidad práctica en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional, aunque para ello se acuda, con frecuencia, a referencias al derecho foráneo, tanto de eso que se ha dado en llamar competencias horizontales o transversales, como del principio de prevalencia en la resolución de los confiictos que eventualmente se puedan producir entre las normas estatales y las autonómicas3.

En definitiva, lo que se pretende aquí no es otra cosa que continuar un diálogo, ya iniciado hace algún tiempo4, pero sobre cuya necesidad conviene llamar una y otra vez la

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atención, en el que, desde diferentes (y, en ocasiones, discordantes) enfoques, se trata de refiexionar conjuntamente sobre algunas cuestiones problemáticas, necesitadas aún de mayor estudio, relativas a la forma de entender la articulación de competencias en los Estados territorialmente descentralizados, particularmente, en el Estado autonómico español, aunque no sólo en él.

No es ésta, por consiguiente, una contribución pegada al terreno, firme aunque resbaladizo, de las relaciones concretas que se producen en nuestro ordenamiento jurídico entre las normas constitucionales, estatutarias y legales de carácter competencial. Antes bien, el propósito fundamental es, como decía, tratar de continuar con una refiexión sobre los principios de competencia y prevalencia en la resolución de los confiictos normativos de naturaleza competencial que tienen lugar en el seno de los Estados (o entidades paraestatales) territorialmente descentralizados, entre los que se encuentra el Estado autonómico español; refiexión que, desde la obligada modestia, tiene vocación de validez universal, aunque para ello las apelaciones a nuestro propio ordenamiento jurídico constituyan, en buena medida, el sustrato de la argumentación.

II La exclusividad como rango inherente al concepto de competencia

Para clarificar cualquier debate sobre las competencias considero conveniente partir de una premisa que, aunque no es indiscutida, me parece, sin embargo, básica: Que la distribución o reparto de competencias en nuestro Estado (como en cualquier otro descentralizado) se basa en el principio de exclusividad, lo que significa que jurídicamente Estado central y Comunidades autónomas no pueden ser de manera simultánea competentes para la regulación de una misma materia con idéntico alcance. Dicho de modo más sencillo: Allá donde el Estado es competente para la regulación de una determinada materia no lo pueden ser las Comunidades autónomas. Y viceversa. Creo que esto es lo que ha querido

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nuestra Constitución y precisamente por ello no otra cosa pueden querer los Estatutos de autonomía.

La consecuencia de esta premisa es que cualquier colisión normativa que se produzca entre una norma estatal y una norma autonómica, porque ambas regulen de manera coincidente y contradictoria una misma materia, habrá de resolverse apelando al principio de competencia, lo que conllevará la declaración de nulidad de alguna de esas normas por invasión competencial.

Que la realidad material sea un entramado continuo de difícil división, esto es, que la diferenciación entre, por ejemplo, las materias “agricultura” y “medio ambiente” no deje de ser muchas veces artificial, dados los entrecruzamientos que se producen entre esos campos tan estrechamente relacionados, no significa que, desde una perspectiva puramente jurídica –si es que se puede hablar en estos términos– tal división no sólo sea posible, sino que, más bien, resulta imprescindible5. En efecto, es cierto que delimitar las fronteras objetivas de los ámbitos materiales competencia del Estado central y de las entidades territoriales que lo integran constituye, muchas veces, una labor compleja, sobre todo, teniendo en cuenta que, por un lado, existen competencias denominadas transversales (como el medio ambiente o la planificación de la economía, por ejemplo) que despliegan una gran vis expansiva y, por

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el otro, que la definición competencial no se caracteriza habitualmente por su precisión y rigor.

Ahora bien, según se adelantaba, una cosa es que en la realidad fáctica esto sea así y otra muy diferente que en la realidad jurídica –no menos real cuando hablamos de normas fundamentales que distribuyen y delimitan competencias– hayamos de aceptar acríticamente ese planteamiento. Cuando la Constitución española o, permítaseme acudir al derecho comparado en apoyo de esta tesis, la Ley Fundamental de Bonn o los Tratados comunitarios europeos, atribuyen competencias al Estado central, a la Federación o a la Comunidad/Unión Europea (o las distribuyen entre estos y las correspondientes comunidades políticas que los conforman: Comunidades autónomas, Länder y Estados miembros), la pretensión no es otra que dividir la realidad fáctica en diversos campos materiales respecto de los cuales cada entidad territorial podrá ejercer en exclusiva sus respectivas competencias.

Sí, en exclusiva. Y es que las materias podrán ser comunes, pero las competencias del Estado central y de las entidades territoriales que lo integran no podrán incidir válidamente de igual manera sobre el mismo ámbito material. En ocasiones las materias se pueden dividir en sub-materias, de forma que la competencia de cada uno de los niveles territoriales no se refiera al mismo contenido material. En otros supuestos la competencia del Estado central, Federación o Comunidad Europea –por seguir haciendo uso del derecho comparado– no tiene el mismo alcance que la de las Comunidades autónomas, los Länder o los Estados miembros. Así, a los primeros les puede corresponder la facultad legislativa general o sólo básica o marco, mientras que a los segundos puede que únicamente les esté atribuida la facultad legislativa de desarrollo o, en su caso, la facultad ejecutiva o de gestión. Pero, en ningún caso, insisto, ese binomio de entidades políticas (Estado central - Comunidades autónomas; Federación - Länder; UE - Estados miembros) dispondrá de la misma competencia sobre la misma materia con el mismo alcance. O, al menos, creo que eso es lo que demandaría un modo correcto de entender la articulación competencial en el seno de estos ordenamientos jurídicos compuestos. Veremos después por qué.

Pero antes hagamos, aunque sea de manera muy sintética y concentrada, algunas precisiones conceptuales, no por puro y vacuo prurito intelectual, sino porque las mismas, me parece, tienen sus consecuencias de cara a despejar determinadas confusiones que, en ocasiones, se producen cuando se utilizan de manera indiferenciada términos que no se refieren a las mismas realidades.

III La distinción conceptual entre materia, facultad y competencia

Aunque se cuentan por miles las páginas dedicadas a clarificar qué significa jurídico constitucionalmente “competencia”, tal vez no esté de más aquí –siguiendo una línea doctrinal consolidada– tratar de distinguir entre estos tres conceptos:

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- “Materias”: aquellos campos de la realidad que deben ser objeto...

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