Prevalencia de la ley 30/1992 sobre los procedimientos especificos previstos en las legislaciones autonomicas....

AutorJose Gerardo Gomez Melero
CargoProfesor Asociado Universidad Castilla-La Mancha Secretario-Interventor Administración Local

Prevalencia de la ley 30/1992 sobre los procedimientos especificos previstos en las legislaciones autonomicas. Silencio administrativo y procedimiento de concesion de licencias urbanisticas. Vision practica del problema en la aplicacion de la ley de ordenacion del territorio y la actividad urbanistica en castilla-la mancha. Ley 2/1998, de 4 de junio

Habilitación Nacional (en excedencia) Técnico del Cuerpo Superior Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

1. Introduccion
1.1. Finalidad de este estudio

La génesis de este trabajo se encuentra en las dudas planteadas con motivo de la publicación de la LOTAU allá por junio de 1998, fue a partir del estudio del sistema de controles que esta norma estipulaba cuando pude percibir la cantidad de interrogantes que puede suscitar un texto jurídico, complejo y sobre todo virgen como el que acababa de ver la luz, carente de interpretaciones doctrinales (aún hoy no hay estudios profundos que resuelvan los dilemas en ella planteados) y por supuesto judiciales que iluminan tantas conjeturas y vacilaciones. Posteriormente fue la aparición de la Ley 4/1999 la que me hizo pensar, no sin antes contrastarlo con todo jurista conocido, que el art. 161.3 de la LOTAU, dejaba de ser aplicable puesto que la Ley 4/1999 había suprimido el carácter preceptivo de la certificación del acto presunto. Todos coincidíamos en que el Procedimiento Administrativo Común (en adelante PAC) prevalecía sobre el procedimiento específico de desarrollo o aplicación de una Ley autonómica por muy exclusiva que fuera la competencia sobre la materia.

Ahora bien, no basta con afirmar simplemente las cosas, estamos habituados en todo tipo de estudios a dar por válida una opción interpretativa, incluso carente de argumentos, basta que lo diga un tribunal o un jurista de prestigio para que rápidamente los operadores jurídicos apliquen la interpretación, sin más labor exegética, unas veces por comodidad y otras por velocidad, asumiendo esos rápidos e infundados razonamientos. Pues bien, ante el dilema de por qué el PAC prevalecía sobre el procedimiento ideado por el legislador castellano manchego me dispuse a realizar una tarea de investigación de carácter inductivo, es decir, del análisis de un caso concreto extraer una regla general aplicable a otros supuestos similares. Para ello era necesario partir del contexto donde se iba a desenvolver el estudio, esto es, el silencio administrativo, y posteriormente definir y desmenuzar el contenido y alcance del tan nombrado PAC. Posteriormente ya sentadas las bases y afianzadas las premisas había que atacar el problema desde los dos flancos posibles, uno justificar la vigencia del 161.3 íntegramente en la medida de lo posible y otro contra argumentar dicha postura, y por tanto fijar el alcance del PAC para futuras controversias. Para confrontar ambas teorías busqué los argumentos que a mi entender podría esgrimir, llegando finalmente a una solución, fundamentada, sopesada y argumentada hasta el límite de mi conocimiento. Dicha conclusión no es la única, ni claro está la absolutamente verdadera, pero al menos si es a mi modesto parecer la más equilibrada.

1.2. El origen del silencio administrativo en el derecho español

Si la palabra silencio significa genéricamente ausencia de sonidos, el "administrativo" es la ausencia de resolución expresa en los procedimientos administrativos debido al incumplimiento por la Administración de un mandato y deber reconocido tradicionalmente en nuestro Ordenamiento Jurídico como es el de resolver todos los procedimientos y contestar a los interesados-administrados de las solicitudes y pretensiones de toda índole que se le formule.

Desde un punto de vista técnico puede definirse el silencio administrativo como "una ficción que la Ley establece en beneficio del interesado, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél cuando la Administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás requisitos previstos en la Ley".

Hace 102 años se instauró, como otros tantos institutos jurídicos introducidos desde Francia, la técnica del silencio administrativo, forjada en la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés y regulada por primera vez en la Ley francesa de 17 de julio de 1900, que según su artículo 3.º hacía posible el recurso ante el citado Consejo, contra aquellos actos para los que hubiere pasado el plazo legal que la Administración tenía para resolver, todo ello con una clara finalidad, la de impedir que la falta de resolución expresa por la Administración de los procedimientos conllevara la imposibilidad de someter a control jurisdiccional la cuestión pretendida, ya que la necesidad de un acto previo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa suponía que el "silencio" de la Administración llevaba aparejado la indefensión del administrado. No había recurso contencioso porque no había acto que recurrir. Sin embargo, con la Ley citada, transcurrido un plazo concreto sin pronunciamiento expreso se presumía por mandato de la Ley que la solicitud o pretensión había sido denegada, quedando expedita la vía contencioso-administrativa. La configuración originaria del Silencio Administrativo no fue presumir la existencia de un acto propiamente dicho, como ocurre actualmente, sino como dice García de Enterría (Ref.), "era una simple ficción de efecto estrictamente procesal, limitado además a abrir la vía del recurso".

1.3. Relacion de la institucion con la actividad de policia administrativa local, especialmente en el regimen de autorizaciones y licencias urbanisticas

En nuestro Ordenamiento Jurídico la introducción de esta institución fue a través de los Estatutos de 1924. Así, el artículo 59 del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes municipales de 14 de julio de 1924 establecía que "También contendrán preceptos fijando los plazos dentro de los que indispensablemente deberá otorgarse o denegarse la licencia para la ejecución de obras y fijarse la alineación y rasante que en cada caso corresponda haciendo aplicación, dentro de dichos plazos, de la doctrina del silencio administrativo que establece el Estatuto". Este Estatuto era el Municipal de 8 de marzo de 1924 que disponía en su artículo 268: "Se consideraran desestimadas por las Autoridades y organismos municipales respectivos las peticiones o reclamaciones de particulares o entidades, sobre las cuales no se dicte providencia o acuerdo de fondo dentro de los cuatro meses siguientes a su presentación, salvo cuando las leyes establezcan plazos mayores o menores. Tales denegaciones tácitas serán impugnables mediante los oportunos recursos y, si prosperaren, podrán exigirse responsabilidad civil o gubernativa a las autoridades, funcionarios o Corporaciones culpables de la demora". En este sentido, el Reglamento de 23 de agosto de 1924, de Procedimiento en Materia Municipal, alude a la llamada "doctrina" del silencio administrativo (arts. 1, 2, 16, 17 y 38). Posteriormente fue la Ley Municipal de 1935, y así sucesivamente hasta la promulgación del Reglamento de Servicios de la Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, donde ya se perfila esta técnica con la introducción del Silencio Positivo, es decir, la presunción de la existencia de un acto administrativo estimatorio de...

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