Los principios de prevalencia y competencia como reglas de resolución de conflictos en el Estado autonómico
| Autor | Tomás De La Quadra-Salcedo Janini |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 219-238 |
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La descentralización1 política que se instaura en nuestro país con la aprobación de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía se funda en el principio de atribución o competencia que supone, esencialmente, que las Comunidades Autónomas ostentan aquellas competencias que les atribuye el respectivo Estatuto de Autonomía dentro del marco de la Constitución2; quedando todas las demás competencias, las reservadas constitucionalmente al Estado por la norma fundamental y las que no son asumidas estatutariamente pudiendo haberlo sido, atribuidas al Estado, las últimas en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 CE3.
El principio de competencia se constituye, así, en la regla fundamental a la hora de resolver los confiictos que se pueden producir como consecuencia de la aprobación de normas contradictorias por las Comunidades Autónomas y el Estado. En principio, cuando el bloque de la constitucionalidad reserva una determinada competencia bien al Estado bien a una Comunidad Autónoma lo hace con carácter exclusivo, con la pretensión de que la facultad de que se trate sobre el ámbito material que sea pueda tan sólo ser ejercida válidamente bien por el Estado bien por la Comunidad Autónoma, pero no por ambos simultáneamente y con la misma extensión4. En caso de entrar en contradicción las normas aprobadas por los dos niveles territoriales, el órgano jurisdiccional encargado de resolver las disputas competenciales, normalmente el Tribunal Constitucional, deberá apreciar la extralimitación competencial de uno de los dos niveles territoriales y declarar la nulidad de la norma aprobada en contra de la distribución de competencias.
Nuestra Constitución ha previsto, sin embargo, junto al principio de competencia un segundo principio como regla de resolución de confiictos normativos entre el Estado y las Comunidades: el principio de prevalencia, principio cuyo campo de aplicación viene siendo, sin embargo, muy discutido por la doctrina5.
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El principio de prevalencia como regla de resolución de colisiones normativas tiene como característica esencial producir la inaplicación de la norma autonómica válida que se opone a la norma estatal válida sin afectar, sin embargo, a la validez de la norma inaplicada.
Ello supone que el principio de prevalencia no sirve, como ocurre con el principio de competencia, para establecer cuál es el nivel territorial competente para adoptar una determinada regulación, sino que sirve para establecer cuál es la norma aplicable cuando los diversos niveles territoriales han ejercido validamente sus propias competencias.
Cuando se aplica la cláusula de prevalencia no se está, por tanto, aplicando cláusula alguna de delimitación competencial6. La utilización del principio de prevalencia como regla de resolución de colisiones de normas no afecta al plano de la titularidad de las competencias de cada nivel territorial. La utilización del principio de prevalencia como regla de resolución de confiictos normativos no altera el reparto abstracto de competencias; aunque, ciertamente, puede afectar a la aplicabilidad, a la eficacia, de las normas adoptadas por los poderes autonómico en ejercicio de sus competencias, y puede afectar, por tanto, al ámbito propio de decisión de tales poderes como consecuencia de que aquello que en ejercicio de sus propias competencias podrían potencialmente hacer o han hecho se convierte en inapli-cable7por colisionar con aquello que ha hecho efectivamente el poder central en ejercicio de sus competencias.
No obstante, si bien el principio de prevalencia no constituye propiamente una regla de delimitación de competencias sino una regla de resolución de confiictos de normas dictadas en ejercicio de competencias propias, ello no significa que actúe al margen de las competencias atribuidas. El principio de prevalencia es un instrumento de resolución de los confiictos normativos al que sólo es posible acudir una vez se ha utilizado el principio de competencia para determinar la validez de las normas en confiicto, pues de no ser así se dejaría en manos del poder central la posibilidad de vulnerar la delimitación de competencias realizada por la norma fundamental8.
Por tanto, aunque es cierto que el principio de prevalencia es una regla de colisión y no una regla de delimitación de competencias, el principio sólo opera cuando se produce una verdadera colisión de normas válidas, validez que se debe determinar previamente a través del principio de competencia, regla fundamental de delimitación de competencias.
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Únicamente se acudirá al principio de prevalencia allí donde el principio de atribución de competencias no puede ofrecer una solución ante un confiicto normativo. Confiicto normativo que de poder ser resuelto mediante el principio de competencia no sería propiamente un confiicto entre normas válidas que requiera la utilización del principio de prevalencia, sino un confiicto de competencias, pues una de las dos normas en aparente confiicto se habría dictado con extralimitación competencial, lo que determinaría su invalidez. Así, sólo en el caso de que las normas en confiicto sean válidas como consecuencia de haberse dictado en ejercicio de competencias propias, se pondrá en marcha el principio de prevalencia como regla de resolución del confiicto.
Se supera, así, la crítica al principio de prevalencia realizada en su día por KELSEN, que consideraba que la consagración de la regla de la superioridad formal del Derecho federal sobre el de los Estados federados permitía al legislativo federal excepcionar el sistema de distribución de competencias negando la esencia del Estado federal.
No obstante, en este punto surge una importante divergencia dogmática en nuestro Estado autonómico en torno a la determinación de aquellos supuestos en los que es posible que se produzca un confiicto de normas válidas que requiera la utilización del principio de prevalencia para su resolución por no haberse podido resolver mediante la previa aplicación del principio de competencia.
Los posibles supuestos en los que sería necesario acudir al principio de prevalencia para resolver un confiicto entre normas serían cuatro, sin que sean todos excluyentes entre sí.
Antes de analizar los cuatro supuestos se hace necesario subrayar que el órgano que aplicaría uno u otro principio, competencia o prevalencia, para la resolución de un confiicto no sería el mismo. Mientras que la utilización del principio de competencia como regla de resolución de un confiicto entre dos normas corresponde en exclusiva, en el caso de tratarse de normas con rango de ley, al Tribunal Constitucional que deberá determinar la norma inválida por extralimitación competencial; la utilización del principio de prevalencia como regla de resolución de un confiicto entre dos normas, aun tratándose de normas con rango de ley, la puede realizar cualquier juez o tribunal, pues se trata de determinar la norma aplicable que es algo que les corresponde a estos.
Un importante sector doctrinal ha estimado imposible realizar una clara distribución de materias entre los diferentes niveles territoriales al considerar que la realidad no puede
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repartirse como las porciones de una tarta9. La falta de perfección de cualquier reparto de competencias supondría que cualquier modelo de distribución territorial de competencias “tiene zonas oscuras, espacios abiertos para las interferencias de poderes, márgenes a la ambigüedad, dentro de los cuales es normal conceder que todas las normas que se producen (estatales o autonómicas) son válidas”10.
Bajo esta concepción, puede producirse la concurrencia de normas provenientes de los diversos niveles territoriales “cuando regulaciones que tienen un objeto material distinto se solapan o coinciden en algunos aspectos, situación que es difícil de evitar en la práctica, dada la difícil concreción del contenido de cada materia y su separación neta de las demás”11.
Para este sector doctrinal la solución a tal concurrencia pasaría por reconocer la prevalencia de la norma estatal sobre la autonómica12.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha reconocido que “el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales con incidencia en un mismo espacio físico”13 y ha resaltado que “es precisamente la posibilidad de concurrencia de títulos competenciales sobre el mismo espacio lo que obliga a buscar las fórmulas que en cada caso permitan su concreta articulación”14. Fórmulas en principio de cooperación y colaboración que permitan la optimización del ejercicio de ambas competencias, pero sin perder de vista que en último extremo los confiictos que puedan surgir y no puedan ser solucionados mediante tales fórmulas cooperativas deberán ser solucionados a través del principio de prevalencia. Así lo destaca el Tribunal Constitucional al considerar que en caso de confiicto “la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente”15...
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