Los pretendidos principios de simplificación y neutralidad como justificación de base en las distintas reformas del IRPF
| Autor | Sofia Arana Landin |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Financiero y Tributario Universidad del País Vasco |
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En cierto sentido se añora la época de aquellas reformas que podían denominarse "Grandes Reformas Fiscales". Reformas, que a pesar de acarrear nuevos diseños tributarios también conllevaban una cierta estabilidad, ya que no se sucedían en el tiempo sin ton ni son, sino que permanecían en él dotando al sistema de la estabilidad necesaria para aprender de él, conocerlo y tener una cierta seguridad jurídica, por otra parte, tan necesaria para cualquier contribuyente. Aquellas grandes reformas como la de 1964 o la de 1978, podían presentar sus puntos débiles, pero, ello no obstante, tenían una buena técnica legislativa y lograban un objetivo nada desdeñable y que no resulta ser cuestión baladí y es que conseguían que el contribuyente tuviera tiempo para conocerlas, comprenderlas, hacerse a ellas, conocer su interpretación y consecuentemente, supiera a qué atenerse.
Sin embargo, aquellas reformas ya pasaron a la historia y, hoy en día se acepta como inevitable la continua sucesión de normas, la permanente necesidad de simplificación normativa que paradójicamente es continuamente utilizada como justificación y pretexto de la reforma en
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cuestión, de infinidad de disposiciones transitorias, de derogaciones tácitas, etc.
Así, en territorio de régimen común se acepta sin más la necesidad de una gran reforma del IRPF para adaptarnos a las corrientes europeas y a las recomendaciones de diversos organismos internacionales, que, en el fondo posteriormente se ignoran en su sustancia y se propicia una reforma que deja a un lado los principios más elementales de nuestro propio sistema. Además, ello se hace sin tener en cuenta que, en realidad, son muy pocos los países que poseen un modelo dual y que dicho esquema de impuesto no es en absoluto necesario para la consecución de los supuestos objetivos perseguidos. Así, en realidad, este modelo sólo se utiliza en Holanda, Suecia, Finlandia y Noruega y lo que puede resultar más indicativo es que Dinamarca, que lo aplicaba y de hecho fue el primer país de la OCDE en utilizar este esquema de impuesto, ya lo ha dejado a un lado y ha vuelto al esquema del IRPF sintético y global de que disponíamos desde los inicios de la democracia hasta esta reforma. En cierto sentido, el nuevo modelo dual recuerda al antiguo IRPF que no gravaba la renta global de las personas y hasta hace poco era calificado como antiguo e inequitativo, basta con leer la Exposición de Motivos de la Reforma de 1979 para entender el por qué se procedió a su abolición.
Y sin embargo, esta necesidad de cambio radical en la concepción del IRPF y la necesidad de una reforma instaurando el modelo dual es asumida como propia por los otros territorios que tienen capacidad normativa propia para poder decidir continuar con el antiguo esquema del Page 61 IRPF. De este modo, las normas forales de la CAPV1, la guipuzcoana y la vizcaína, y el proyecto de norma foral alavés, básicamente copian la nueva estructura del impuesto, introduciendo pequeñas modificaciones. Por su parte, en la Comunidad Foral Navarra el esquema dual no formó parte de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de la Comunidad Foral de Navarra, que fue aprobada por la Ley Foral 13/2006 de 11 de diciembre de modificación de la Ley foral 22/1998, de 30 de diciembre. En esta primera Ley se puede observar como esta Comunidad continúa con la filosofía del impuesto, gravando la renta global de las personas físicas y además, partiendo de un esquema del impuesto que es el que mejor se adapta a la noción de renta disponible y por lo tanto, al principio de capacidad económica. Pero esta decisión de la Comunidad Foral pronto dejó de ser la que era y ya con las campanadas, a fecha 31 de diciembre se publica una nueva Ley modificadora de la anterior que cambia la filosofía y el esquema del impuesto, sumándose mediante la Ley Foral 18/2006, de 27 de diciembre, de modificación de diversos impuestos y otras medidas tributarias al nuevo modelo dual de impuesto.
Por otra parte, con la gran reforma se propugna por parte de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las Leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no residentes y sobre el Patrimonio Page 62 y por normativa foral de la CAPV, que vamos a ganar en simplicidad. Este hecho prácticamente sólo se puede constatar en la referida Exposición de Motivos y en cierta medida en las rentas del ahorro y en no tener que computar rendimientos presuntos derivados de la titularidad de inmuebles, ya que los demás aspectos del impuesto no se simplifican en absoluto sino, todo lo contrario, lo cual contribuirá a que dentro de un tiempo volvamos a tener una nueva Ley de Reforma del IRPF que se siga justificando en la necesaria simplificación del sistema, con la inestabilidad y complicación innecesaria que ello supone.
Así, se pasa a admitir la inestabilidad y fugacidad de las normas de IRPF, como un mal necesario ante el que hay que resignarse. Este mal asumido, muy probablemente deriva, como señala MENENDEZ MORENO2 con respecto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de una motivación política.
Tal vez por estos motivos en las Normas Forales de IRPF en la CAPV encontramos justificaciones de la Reforma en el hecho de que ya "han transcurrido ocho años desde la aprobación de la anterior Norma Foral" con lo cual "se considera oportuno acometer una reforma global de este impuesto" y además la nueva reforma se basa en la simplificación, como si ambas cosas fueran de la mano. Estos ocho años, no han estado exentos de reformas en materia de IRPF, ya que han sido una tónica constante, y Page 63 sin embargo, este es el motivo fundamental y único que se presenta en el segundo párrafo del Preámbulo de las diferentes normas forales antes de proceder a la oportuna descripción de la estructura de la nueva norma. En suma, el hecho de que ya han pasado ocho años desde la anterior gran reforma se erige en justificación de la necesidad de crear un nuevo IRPF. Tal vez más adecuado hubiera resultado simplemente mencionar que se había aprobado ya una Ley de IRPF en territorio de régimen común y que, a pesar de que se trata de un tributo concertado de normativa autónoma, como en ocasiones anteriores, se ha estimado conveniente seguir las reformas de territorio de régimen común mediante las antedichas Normas Forales, sin tener en cuenta las características del nuevo impuesto. El hecho de que la normativa foral haya querido seguir el esquema de territorio de régimen común resulta perfectamente razonable, aunque tras tan innumerables disputas para conseguir el reconocimiento de la capacidad normativa, el hecho de que los impuestos forales sigan esta tónica puede extrañar y más teniendo en cuenta el profundo cambio que supone la nueva norma con respecto a los principios básicos de carácter tributario. Podría pensarse que tal vez la reforma deriva necesariamente del principio de armonización contenido en el artículo tercero del Concierto Económico. Sin embargo, el referido principio, a pesar de los conflictos que genera, no conlleva, en absoluto la necesariedad de la reforma llevada a cabo.
Así, las reglas que se han de observar por parte de los Territorios Históricos de la CAPV a fin de respetar este principio son básicamente las siguientes: Primera, adecuación a la LGT en cuanto a terminología y conceptos, sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en el propio Concierto Económico. Es decir, conforme a esta primera Page 64 regla simplemente hay que utilizar los mismos conceptos contenidos en la LGT, sin que la regulación específica de los mismos tenga por qué coincidir con la de territorio de régimen común. Segunda, el mantenimiento de una presión efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado. Es decir, la comparación es global y no impuesto por impuesto, por lo que la regulación que se haga de un impuesto puede perfectamente ser distinta a la de territorio de régimen común, ya que basta con que el conjunto sea equivalente. Tercera, respeto y garantía de la libertad de circulación y establecimiento de las personas y libre circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, sin que se produzcan discriminaciones ni menoscabo de las posibilidades de competencia empresarial, ni distorsión en la asignación de recursos. Conviene matizar que el hecho de que exista una normativa tributaria diferente en territorio de régimen común de la de cualquiera de los territorios forales no implica, por sí mismo, una vulneración de esta regla, ya que lo que se pretende es un equilibrio entre la capacidad tributaria de los diferentes Territorios Históricos y dicho principio general. De este modo, si la normativa se ha dictado en el ámbito de su propia competencia y es una normativa proporcionada que no vulnera el principio de igualdad no se puede entender vulnerada esta regla. Por último, los Territorios Forales tienen que utilizar la misma clasificación de actividades ganaderas, mineras...
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