Los Presupuestos Generales del Estado para 2001: Los Presupuestos del equilibrio.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2001: Los Presupuestos del equilibrio JAIME SÁNCHEZ REVENGA * JAIME IGLESIAS QUINTANA ** L os tres objetivos fundamentales que han guiado el diseño de los Presu- puestos Generales del Estado para 2001 son el logro del equilibrio presupuesta- rio, el impulso a la inversión y el manteni- miento y mejora de la protección social. De estos tres objetivos el más destacado es, sin duda, el del equilibrio presupuestario. Con ellos se cierra un largo período de 25 años consecutivos con déficit público ---cuyos efec- tos han sido, más frecuentemente de lo de- seable, distorsionadores para la eficiencia y el buen funcionamiento de nuestra econo- mía--- y se inicia una nueva etapa para la Ha- cienda pública española: la de la estabilidad presupuestaria. En la primera parte de este artículo se analizan las princi- pales características del proceso de consoli- dación fiscal que ha llevado al equilibrio del Presupuesto de 2001. Pero tan importante como haber alcanzado esta meta, es estable- cer los mecanismos que garanticen la sosteni- bilidad presupuestaria en el futuro. Por ello es importante referirse también a las dos fu- turas Leyes de Estabilidad Presupuestaria que van a configurar el nuevo marco jurídico de la disciplina fiscal. La segunda parte del artículo hace repaso a las principales cifras y prioridades de gasto contenidas en los Presupuestos Generales del Estado para 2001, aprobados en la Ley 13/2000, de 28 de diciembre. En ellos se des- taca la combinación del modelo presupuesta- rio de estabilidad con el mantenimiento del esfuerzo inversor público, la cobertura del gasto social y la modernización y mejora de los servicios públicos básicos. 1. EL CAMINO HACIA EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO La política económica que se está aplican- do desde mediados de 1996 está posibilitando el intenso crecimiento de la economía españo- la, dentro de la estabilidad, y una fuerte ge- neración de empleo (cuadro 1). El ejercicio 2000 se ha cerrado con una tasa de crecimiento del 4,1%, con lo que por cuarto año consecutivo nuestra economía ha crecido en cifras del orden del 4%, por encima tanto de su ritmo tendencial a largo plazo como de la media de los países de la Unión Europea. El crecimiento económico se ha traducido en mucho más empleo que en an- teriores ciclos expansivos y a un ritmo tam- bién superior a la media europea, lo que está permitiendo rebajar de manera importante las cifras de desempleo en nuestro país. Como consecuencia, se está avanzando rápi- damente en la convergencia real con los paí- ses más desarrollados de la zona euro. 43 * Director General de Presupuestos. ** Subdirector Adjunto de Política Presupuestaria. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Una de las claves de esta política económi- ca es el proceso de consolidación fiscal llevado a cabo en estos años, cuyas principales carac- terísticas, sintetizadas en el cuadro 2, son las siguientes: a) Ajuste más intenso que en la UE En primer lugar, el ajuste fiscal en España ha sido uno de los más intensos de la Unión Europea. De un déficit del 6,6% del PIB en 1995 se va a pasar al equilibrio de las cuentas públicas en 2001. De esta forma, la brecha que nos separaba hasta el año 1995 de los principales países de la UE no sólo se ha ido cerrando sino que desde 1999 el déficit públi- co en España es inferior a la media de la zona euro. Además, con el equilibrio presupuesta- rio que se va a lograr en 2001 España se suma al grupo de países que ya cumplen las exigencias del Pacto de Estabilidad y Creci- miento y cuentan con políticas fiscales que fa- cilitan la adecuada gestión de la política monetaria por parte del Banco Central Euro- peo. Recordemos, en este sentido, que la Unión Monetaria europea ha supuesto un cambio sustancial en el papel de los instru- mentos tradicionales de la política económi- ca, debido a la pérdida de autonomía nacional en materia monetaria y del tipo de cambio como instrumento de ajuste interior, lo que otorga un papel creciente a las políticas fiscal y de oferta. A este respecto, el compromiso de estabilidad que hizo posible la moneda única se ha reforzado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento aprobado en el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997, cuyo princi- pal objetivo es que todos los países alcancen el equilibrio presupuestario con la finalidad de otorgar un margen de actuación fiscal su- ficiente en épocas de debilidad económica. b) Mejora de objetivos, rigor en la ejecución y reducción del déficit estructural La segunda característica del ajuste pre- supuestario es que el calendario de consolida- ción fiscal se ha acelerado con objetivos ambiciosos en las sucesivas actualizaciones de los Programas de Estabilidad, objetivos que, además, invariablemente se han logrado 44 ESTUDIOS CUADRO 1. LAECONOMÍAESPAÑOLA 1995-2000 Tasas de variación anual en %, salvo indicación en contrario CONCEPTOS 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PIB España Zona euro 2,8 2,2 2,4 1,4 3,9 2,3 4,3 2,8 4,0 2,5 4,1 3,5 Convergencia real (zona euro = 100) (1) 76,7 78,3 79,2 80,4 81,8 n.d. Población activa ocupada España Zona euro 2,7 n.d. 2,9 0,6 3,0 0,8 3,4 1,6 4,6 1,8 4,7 1,8 Tasa de paro (en % de la población activa) España Zona euro 22,9 11,3 22,2 11 , 6 20,8 11,5 18,8 10,8 15,9 9,9 14,1 9,0 Precios de consumo (2) España Zona euro 4,7 3,1 3,6 2,2 2,0 1,6 1,8 1,1 2,3 1,1 3,4 2,3 (1) PIB per cápita a precios corrientes y paridad del poder compra. (2) Desde 1996, tasa correspondiente a los índices armonizados de precios de consumo. Fuentes: Mº de Economía, Comisión Europea y Banco de España. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES superar en la ejecución presupuestaria de to- dos los ejercicios. Esta mejora de los objetivos de déficit ha sido, en parte, consecuencia del buen comportamiento de la actividad y del em- pleo que ha proporcionado un margen adicional de recursos para acelerar la reducción del défi- cit. Sin embargo, la base de esta mejora ha sido el control y disciplina del gasto. Las modifica- ciones presupuestarias desde 1997 se han re- ducido de manera notable respecto a ejercicios anteriores, situándose en el Estado por debajo del 5% del Presupuesto inicial. En otras pala- bras, junto a la mejora automática del déficit debida al ciclo, se ha mantenido el rigor restric- tivo diseñado desde un principio para la política fiscal. El último informe semestral de la OCDE (noviembre de 2000) destaca precisamente la importante corrección del saldo estructural en España, lo que pone de manifiesto el carácter restrictivo de la política fiscal aplicada. De acuerdo con las estimaciones de este organis- mo, de los 6,3 puntos de reducción del déficit público entre 1995 y 2000, 4,2 puntos se han debido a la mejora del saldo estructural. c) Ajuste centrado en el gasto La reducción del déficit público hasta el equilibrio presupuestario se ha producido principalmente por la vía de la contención del gasto, que en los Presupuestos para 2001 con- tinúa creciendo por debajo del PIB nominal, al igual que en los cuatro años anteriores. Así, la disminución relativa del gasto explica cerca del 75% de la reducción del déficit pú- blico que se va a lograr entre 1995 y 2001, lo cual tiene gran importancia para la sostenibi- lidad presupuestaria a medio plazo ya que, como muestra reiteradamente la evidencia empírica, los procesos de consolidación fiscal que tienen mayores garantías de perdurar en el tiempo son aquellos que actúan sobre el gasto y no sobre los ingresos tributarios. En cuanto a los ingresos, su evolución des- de 1996 ha venido motivada por dos factores fundamentales: el fuerte ritmo de actividad económica y creación de empleo, lo que ha su- puesto mayores bases tributarias, y la lucha contra el fraude y mejora de la gestión de im- puestos. A ello hay que unir que la consolida- ción fiscal centrada en el gasto permitió llevar a cabo la rebaja de impuestos con la reforma del IRPF de 1999, lo que ha dado lugar a un au- mento de la renta disponible de las familias. Asimismo, en estos años se han introducido di- versos incentivos fiscales a la inversión y a la creación de empleo de las empresas. La con- fluencia de estos factores, resultado de la políti- ca económica aplicada, ha generado un impulso adicional en los impuestos más relacionados con la actividad económica que explica el au- mento en términos relativos de los ingresos, sin que ello haya supuesto una mayor carga tri- butaria individual, coadyuvando de esta for- ma a la consolidación fiscal. d) Inversión pública y regla de oro de las finanzas públicas La disciplina en el gasto público ha afecta- do con mayor rigor al gasto corriente, de tal manera que se ha podido hacer compatible la reducción del déficit con la recuperación de la inversión pública, cuyo peso en relación al PIB previsto para 2001 se situará en el entor- no del 3,6%, un punto por encima de la tasa media prevista para la zona euro. Esto tiene dos consecuencias importantes. Por una par- te, se ha generado un ahorro público crecien- te para financiar un mayor volumen de inversión pública que asegura su continuidad en el futuro. Así, desde 1997 se ha cumplido la denominada regla de oro de las finanzas públicas, según la cual sólo los gastos de capi- tal se pueden financiar con déficit. Más aún, en 2001 toda la inversión pública se cubrirá sin endeudamiento. Por otra parte, la mayor inversión pública está contribuyendo a mejo- rar la productividad de los factores y, por tan- to, a mantener el crecimiento económico y acelerar la convergencia real con Europa. e) Superávit primarios y Deuda pública Dentro del gasto corriente, el esfuerzo se ha concentrado en capítulos de gran conteni- 45 JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES do estructural y esta disminución del peso re- lativo de los gastos ha sido posible además de la reducción de los intereses de la Deuda. En efecto, aunque la rebaja de la carga financie- ra de la Deuda ha contribuido de manera im- portante a la consolidación fiscal ---en un proceso en que se retroalimentan la reduc- ción del gasto, el déficit y los tipos de inte- rés--- el resto de los gastos corrientes han tenido también una importante aportación. Ello ha propiciado la aparición en los últimos ejercicios de superávit primarios (es decir, saldo sin intereses) de considerable magni- tud, con una previsión del 3,3% del PIB en 2001. Esto supone una garantía adicional cara a la sostenibilidad futura del Presupuesto y de las finanzas públicas ya que significa, por una parte, que los programas de gasto que atienden a las necesidades actuales, excluyen- do, por tanto, el pago de las deudas generadas por los gastos de ejercicios anteriores, crecen a un ritmo inferior al de los ingresos y, por otra, se está traduciendo en una sensible dis- minución del ratio de Deuda/PIB, favorecida además por un entorno de crecimiento econó- mico y bajos tipos de interés reales, con el consiguiente aligeramiento de la carga finan- ciera de la deuda. f) Superávit en la Seguridad Social Finalmente, debe destacarse que la reduc- ción del déficit público ha sido compatible con el mantenimiento y mejora de las políticas de gas- to social. En este terreno, el principal logro de estos años ha sido el saneamiento de la Seguri- dad Social que ha llevado al superávit del Siste- ma desde 1999, lo que constituye la mejor garantía para seguir fortaleciendo el futuro de nuestro sistema de protección social. 46 ESTUDIOS CUADRO 2. EL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL EN ESPAÑA En % del PIB, SEC-95, salvo indicación en contrario CONCEPTOS 1995 1996 1997 1998 1999 2000(a) 2000(p) Ajuste fiscal más intenso que en la UE España Zona euro -6,6 -5,0 -5,0 -4,2 -3,2 -2,6 -2,6 -2,1 -1,1 -1,3 -0,3 -0,8(1) -0,0 -0,7(1) Saldo estructural -4,3 -2,3 -1,1 -1,2 -0,6 -0,1 0,1 Mejora de objetivos (2) Objetivo inicial del Presupuesto Saldo real -5,9 -7,1 -4,4 -4,5 -3,0 -2,4 -2,4 -1,7 -1,6 -1,1 -0,8 -0,3 0,0 Rigor en la ejecución presupuestaria (3) 2,9 6,6 4,5 5,1 4,6 3,6 Ajuste centrado en el gasto Gastos Ingresos 45,4 38,8 44,3 39,3 42,8 39,6 42,4 39,8 41,1 40,0 40,7 40,4 40,6 40,6 Inversión pública y regla de oro Gastos de capital Regla de oro (diferencial gastos de capital - déficit) Regla de oro (% gastos de capital financiados con ahorro público) 6,2 -0,4 -6,5 5,2 0,2 1,9 5,0 1,8 36,0 5,2 2,6 51,9 5,3 4,2 79,2 5,4 5,1 92,6 5,5 5,5 100,0 Superávit primarios y Deuda pública Intereses Saldo primario Deuda pública 5,2 -1,4 63,9 5,4 0,4 68,2 4,8 1,6 66,9 4,3 1,7 65,1 3,6 2,5 63,3 3,3 3,0 61,1 3,3 3,3 58,9 (a) Avance (p) Previsión (1) Sin computar los ingresos procedentes de las licencias UMTS, equivalentes al 1,1% del PIB en 2000 y 0,2% del PIB en 2001. (2) 1995-1997, en términos SEC-79. (3) Porcentaje de modificaciones de crédito sobre Presupuesto inicial no financiero del Estado. En 1996, las modificaciones para atender obligaciones de ejercicios anteriores (Real Decreto-Ley 12/96) representaron el 4,1%. Fuentes: Mº de Hacienda, Comisión Europea y OCDE. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES 2. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA La continuidad de la disciplina fiscal va a ser uno de los ejes fundamentales de la políti- ca económica (ver recuadro) que va a permitir seguir avanzando en la senda de convergen- cia real con Europa y prolongar la senda de expansión y creación de empleo iniciada en nuestra economía a mediados de la pasada década. De esta forma, la estabilidad presu- puestaria configura el nuevo escenario que va a marcar el diseño de la política fiscal en pró- ximos años, cuyos principales retos posibili- tados desde el equilibrio de las cuentas públicas son: . La creación de márgenes de actuación para responder a la evolución coyuntu- ral de la economía. . Garantizar la sostenibilidad a medio plazo de las finanzas públicas, especial- mente del sistema público de protec- ción social. . Potenciar las políticas de gasto que tie- nen efectos más favorables sobre la ca- pacidad de crecimiento de la economía: investigación, educación e infraestruc- turas. . Impulsar nuevas reformas fiscales que fomentarán la equidad tributaria, favo- recerán las decisiones de ahorro e in- versión y facilitarán la creación de empleo. El compromiso de estabilidad presupues- taria va a ser reforzado con las dos nuevas le- yes que el Gobierno remitió a principios de febrero de 2001 al Congreso de Diputados: el proyecto de Ley General de Estabilidad Pre- supuestaria y el proyecto de Ley Orgánica complementaria a la Ley General de Estabili- dad Presupuestaria. La necesidad de dos le- yes con distinto rango jurídico deriva del respeto al marco de competencias establecido en la Constitución (fundamentalmente en lo que regulan los artículos 149 y 156), pero la interpretación y aplicación de las mismas de- berá realizarse siempre de forma unitaria, siendo ambas normas instrumentos al servicio de idénticos objetivos de política económica. Así, de acuerdo con los Proyectos remitidos a las Cortes, constituye el objeto de la Ley Gene- ral de Estabilidad Presupuestaria «el estable- cimiento de los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, en el marco de la Unión Económica y Moneta- ria, así como la determinación de los procedi- mientos necesarios para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en vir- tud de la competencia del Estado respecto a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Por su parte, la Ley Orgánica es complementaria de la Ley General y en ella se van a establecer los mecanismos jurídicos de cooperación en- tre el Estado y las Comunidades Autónomas al servicio de los objetivos de estabilidad pre- supuestaria. Las novedades más importantes que cabe destacar en este nuevo marco jurídico son las siguientes: . El Gobierno fijará en el primer cuatri- mestre de cada año el objetivo de estabili- dad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes tanto para el conjun- to del sector público como para cada uno de los niveles de la Administración Públi- ca: Administración General del Estado y sus Organismos, Administraciones de Se- guridad Social y Administraciones Terri- toriales y organismos dependientes. Pero, además, el Gobierno fijará el importe que, en el proceso de asignación presu- puestaria que ha de culminar con la apro- bación de los Presupuestos Generales del Estado, constituirá el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado. 47 JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES . Desde el punto de vista institucional, el aspecto más importante es que el acuerdo que fije los objetivos de estabi- lidad habrá de remitirse a las Cortes para su debate y aprobación, acompa- ñado del cuadro macroeconómico de ho- rizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad en el que si- tuará la elaboración de los Presupues- tos de todos los sujetos que conforman el sector público. . También debe destacarse el mayor pro- tagonismo que se otorga al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Co- munidades Autónomas, medida con la que se persigue hacer compatible el ob- jetivo de estabilidad con el ámbito de autonomía financiera que nuestro orde- namiento jurídico atribuye a las Comu- nidades Autónomas, de forma que son éstas las que habrán de adoptar las me- didas que, en materia organizativa y procedimental, sean necesarias. En una línea similar, se refuerza el papel de la Comisión Nacional de Adminis- tración Local. . El nuevo marco jurídico va a potenciar especialmente la programación pluria- nual como marco de referencia para la elaboración del Presupuesto. Así, con ca- rácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, el Ministerio de Hacienda confeccionará unos escenarios de previsión plurianual de ingresos y gastos, que detallarán los compromisos de gasto contenidos en cada política presupuestaria. Asimismo, toda disposición, contrato, actuación, etc., que afecte al gasto deberá valorar sus reper- cusiones en el presupuesto y supeditar- se a las exigencias de la estabilidad, debiendo tener encaje en el escenario aprobado. . Una de las novedades más importantes es la creación de un Fondo de contin- gencia de ejecución presupuestaria con el que se atenderán necesidades de ca- rácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. La creación de este Fondo constituye una condición inexcusable para la eficacia del nuevo procedimien- to de elaboración y gestión presupues- taria del Estado, ya que se trata de una medida al servicio de la disciplina fiscal que evita la tendencia expansiva del gasto a través de la aprobación de mo- dificaciones de crédito. La dotación del Fondo se incluirá en una Sección presu- puestaria independiente, y será equiva- lente al 2% del límite de gasto fijado anualmente para el Estado. Los créditos extraordinarios, suplementos, amplia- ciones e incorporaciones se financiarán mediante recurso a este Fondo de con- tingencia o mediante bajas en otros cré- ditos. . El nuevo marco jurídico no desconoce la posibilidad de un eventual cambio de la situación económica, o circunstancias ad- versas que impidan la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria. Se trata en todo caso de una situación ex- cepcional y por ello se establece la obliga- ción por parte de la Administración que incurra en déficit de presentar un plan de corrección que permita la vuelta a la po- sición normal de equilibrio presupues- tario. . La situación normal será, en efecto, la de equilibrio o la de superávit presu- puestario. Y para este caso se fija clara- mente el destino del mismo al servicio de la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Así, en el caso de la Admi- nistración General del Estado, el supe- rávit se destinará a la reducción del endeudamiento neto del mismo. En la Seguridad Social, el superávit se apli- cará prioritariamente al Fondo de Re- serva de la Seguridad Social con la 48 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema. En definitiva, con estas dos normas, pione- ras en la zona euro, se va a dar rango de Ley al cumplimiento de las obligaciones presu- puestarias derivadas de nuestra incorpora- ción a la moneda única y se va a reforzar la credibilidad como factor esencial en la disci- plina del Presupuesto. Junto a la estabilidad presupuestaria, el nuevo marco normativo configura otros tres principios básicos: pluria- nualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públi- cos. 49 RECUADRO. ACTUALIZACIÓN DEL PROGRAMADE ESTABILIDAD 2000-2004 Cumpliendo los compromisos adquiridos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Gobierno ha pre- sentado la segunda Actualización del Programa de Estabilidad de España, que abarca el horizonte tem- poral 2000-2004. El Programa recoge las previsiones macroeconómicas para los próximos años, así como las líneas generales de la política económica. El principal objetivo de la política económica es continuar avanzando en el proceso de convergencia real con la Unión Europea. Para ello, se reforzará la orientación seguida en años anteriores: una política fis- cal centrada en la consolidación de las finanzas públicas y una ambiciosa política de reformas estructu- rales. En el caso de la política fiscal, una vez eliminado el déficit público el énfasis se traslada a la crea- ción de márgenes de maniobra para hacer frente a eventuales cambios de la coyuntura económica, a la mejora de la calidad de las cuentas públicas y a garantizar la sostenibilidad futura del sistema de pro- tección social. La senda de consolidación fiscal del Programa de Estabilidad prevé la consecución de superávit en todos los ejercicios, objetivo que se alcanzará con la reducción del peso del gasto en la economía. Este esfuerzo volverá a incidir en el gasto corriente - manteniendo no obstante las prestaciones sociales por encima del 11,5% del PIB - lo que permitirá seguir aumentando la inversión pública. Al mismo tiempo, se logra crear el margen de maniobra necesario para acometer una nueva reforma de la imposición directa que reduzca la carga fiscal, con el fin de fomentar la equidad tributaria, favorecer las decisiones de ahorro e inversión y facilitar el aumento de la oferta de trabajo. Esta reforma se llevará a cabo en 2002 y sus efectos serán visibles en 2003 y 2004, con una reducción acumulada de la presión fiscal de 3 décimas del PIB. Finalmente, debe destacarse que el superávit que se va a mantener en la Seguridad Social permitirá se- guir dotando el Fondo de reserva para las pensiones, lo que conducirá a que éste alcance al final del pe- ríodo un volumen superior al 1% del PIB. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 2001-2004 En % del PIB CONCEPTOS 2001 2002 2003 2004 Total ingresos Total gastos -- Gastos corrientes -- Gastos de capital 40,6 40,6 35,1 5,5 40,6 40,4 34,8 5,6 40,4 40,1 34,4 5,7 40,3 40,0 34,2 5,7 Cap. (+) Nec. (-) financiación AA.PP. -- Administración del Estado y Organismos -- Administraciones de Seguridad Social -- Administraciones Territoriales 0,0 -0,3 0,3 0,0 0,2 -0,1 0,3 0,0 0,3 0,0 0,3 0,0 0,3 0,0 0,3 0,0 Deuda pública 58,9 56,6 52,8 49,6 JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES El alcance económico de las dos nuevas Le- yes es, por tanto, indudable, ya que suponen la superación definitiva del déficit público como vía de financiación del gasto de todas las Admi- nistraciones Públicas en nuestro país. Pero jun- to a esta importancia económica, el nuevo marco jurídico va a introducir importantes no- vedades que provocarán una modificación radi- cal en los procedimientos presupuestarios de las Administraciones Públicas, potenciarán la programación a medio plazo como marco de re- ferencia fundamental del Presupuesto anual y reforzarán la intervención parlamentaria en la elaboración de los presupuestos. 3. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001: SUS CIFRAS BASICAS La Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de Pre- supuestos Generales del Estado para el año 2001, ha aprobado unos créditos en los capítu- los económicos I a VIII de 35.809.516 millones de pesetas (215.219,53 millones de euros). La cifra más significativa, la de gastos no financie- ros (cuadro 3), asciende a 34.509.732 millones de pesetas (207.407,67 millones de euros) con un aumento del 5,5% respecto al ejercicio an- terior, que resulta inferior en 0,4 puntos a la tasa de crecimiento nominal de la economía prevista en el 5,9%. Se consolida de esta for- ma la tendencia de contención del gasto que se inició con el Presupuesto de 1997 y que es la que posibilita la consecución del equilibrio presupuestario por primera vez en 2001. Desde el punto de vista de la clasificación económica del gasto, las operaciones corrien- tes tienen un crecimiento más moderado, un 5,2%, que permite hacer compatible la con- tención global del gasto que posibilita el equi- librio presupuestario con mayores recursos destinados a los gastos de capital, cuyo creci- miento se sitúa en el 9,2%, destacando el ma- yor aumento (10,6%) de la inversión real que permitirá potenciar el desarrollo de infraes- tructuras y las actuaciones de I+D+i. El mayor esfuerzo de austeridad se sigue realizando en el Estado (cuadro 4), con un crecimiento del gasto no financiero del 4,7% respecto a 2000. Hay que poner de manifiesto el importante papel que asume el Estado como financiador (gráfico 1), no sólo de los en- tes que integran los Presupuestos Generales del Estado sino también de otros agentes pú- blicos y privados de la economía (Administra- ciones Territoriales, empresas, familias, Unión Europea, etc.). Así, el importe total de estas transferencias, tanto corrientes como de capital, asciende a 13.642.528 millones de pesetas (81.993,24 millones de euros), que su- pone el 65,9% del Presupuesto no financiero del Estado. El principal beneficiario de estas transfe- rencias es la Seguridad Social, que percibe del Estado 5.195.036 millones de pesetas (31.222,80 millones de euros). Esto significa que el 33,8% del Presupuesto no financiero de la Seguridad Social es financiado con impues- tos del Estado. Le siguen en importancia cuantitativa las transferencias realizadas a Comunidades Autónomas, por importe de 3.763.252 millones de pesetas (22.617,60 mi- llones de euros) y a Corporaciones Locales, por importe de 1.601.035 millones de pesetas (9.622,41 millones de euros). En otras pala- bras, el 51% del Presupuesto no financiero del Estado se destina a financiar a la Seguri- dad Social y a las Administraciones Territo- riales. En cuanto a los restantes agentes que in- tegran los Presupuestos Generales del Esta- do, tanto la Seguridad Social como los Organismos Autónomos presentan un creci- miento superior al del Estado. El Presupues- to no financiero de la Seguridad Social aumenta un 6,4%, debido a la prioridad de las políticas sociales contemplada en estos Presupuestos, reflejando, en particular, el in- cremento de recursos para la sanidad, el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y la mejora de diversas prestacio- nes sociales. Por lo que se refiere al Presu- puesto de los Organismos, el crecimiento de 50 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES los gastos no financieros es del 4,9% debido, entre otras razones, a las actuaciones inver- soras previstas, especialmente en infraes- tructuras hidráulicas y en investigación. 51 CUADRO 3. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO GASTOS NO FINANCIEROS CONSOLIDADOS Enmillones Conceptos Presupuesto 2000 Presupuesto 2001 % D Pesetas Euros % s/ total Operaciones corrientes Operaciones de capital 30.403.706 2.305.537 31.991.801 2.517.931 192.274,60 15.133,07 92,7 7,3 5,2 9,2 TOTAL 32.709.243 34.509.732 207.407,67 100,0 5,5 CUADRO 4. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO DISTRIBUCIÓN POR AGENTES DEL GASTO NO FINANCIERO Enmillones Conceptos Presupuesto 2000 Presupuesto 2001 % D Pesetas Euros % s/ total consolidado Estado Seguridad Social Organismos (1) 19.769.458 14.434.771 4.783.766 20.693.949 15.354.853 5.018.838 124.373,14 92.284,53 30.163,82 50,4 37,4 12,2 4,7 6,4 4,9 Total no consolidado 38.987.995 41.067.640 246.821,49 100,0 5,3 Transferencias internas 6.278.752 6.557.908 39.413,82 4,4 Total consolidado 32.709.243 34.509.732 207.407,67 5,5 (1) Organismos Autónomos y Organismos públicos que menciona el art. 1 de la Ley 13/2000. GRÁFICO 1. EL ESTADO COMO AGENTE FINANCIADOR En % del Presupuesto no financiero del Estado para 2001 JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Respecto a los ingresos, la previsión para 2001 (cuadro 5) asciende a 34.542.455 mi- llones de pesetas (207.604,34 millones de euros), con un aumento del 9,0% respecto al Presupuesto inicial de 2000. Esta positiva evolución de los ingresos es consecuencia del favorable comportamiento de la acti- vidad y el empleo que está permitiendo ampliar las bases de impuestos y cotizacio- nes sociales. 4. PRIORIDADES DE GASTO PARA 2001 El cuadro 6 recoge la distribución por polí- ticas de gasto de los Presupuestos Generales del Estado para 2001, donde se ponen de ma- nifiesto las prioridades de gasto definidas para este ejercicio, que han sido definidas bien por su repercusión en la economía real al favorecer el crecimiento y la competitividad (como es el caso de las políticas de infraes- tructuras e investigación) bien por su impor- tante efecto sobre la cohesión y el bienestar social (como la sanidad, las pensiones y otros gastos de carácter social). 4.1. Infraestructuras La inversión pública en infraestructuras es una prioridad del gasto público y una he- rramienta básica para dinamizar la economía y promover el equilibrio regional y la cohe- sión territorial. El hecho de que las infraes- tructuras aumenten la productividad media de las regiones menos desarrolladas hace de ellas un poderoso instrumento para eliminar disparidades de renta de un país. Por otro lado, una adecuada dotación de infraestruc- turas de transporte a través de una reducción de costes, estimula la inversión privada y me- jora la competitividad de las economías, ha- ciendo un territorio más atractivo para la inversión. Con estas directrices, el Ministerio de Fo- mento ha elaborado un «Plan de Infraestructu- ras 2000-2007» que abarca como principales actuaciones: . Completar el Plan de Carreteras de Gran Capacidad. . Modernizar las comunicaciones ferro- viarias y la extensión de corredores de altas prestaciones. . Creación de nuevas infraestructuras aeroportuarias capaces de dar respues- ta al importante crecimiento de tráfico aéreo. . Nuevas inversiones en Puertos del Es- tado que aumenten la capacidad de sus instalaciones y mejoren su competitivi- dad. En el área del Ministerio de Medio Ambien- te, las principales actuaciones se destinan a infraestructuras hidráulicas, saneamiento y calidad de agua, conservación de la Naturale- 52 ESTUDIOS CUADRO 5. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO INGRESOS NO FINANCIEROS CONSOLIDADOS En millones Conceptos Presupuesto 2000 Presupuesto 2001 % D Pesetas Euros % s/ total Ingresos tributarios Cotizaciones sociales Resto de ingresos 16.449.900 11.842.861 3.402.757 18.022.900 12.804.361 3.715.194 108.319,81 76.955,76 22.328,77 52,2 37,1 10,8 9,6 8,1 9,2 TOTAL 31.695.518 34.542.455 207.604,34 100,0 9,0 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES za, costas y otras inversiones medioambien- tales. Finalmente, el Ministerio de Economía, a través del Organismo Autónomo para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mi- neras, aportará la financiación necesaria para que, mediante los correspondientes convenios de colaboración, las Comunidades Autónomas y/o las Corporaciones Locales rea- licen una serie de infraestructuras que con- tribuyan al desarrollo económico de las co- marcas implicadas en los procesos de reordenación de la minería del carbón, a la vez que se crean una serie de puestos de tra- bajo que, prioritariamente, serán ocupados por trabajadores procedentes de la minería. Los créditos totales asignados a esta polí- tica en 2001 ascienden a a 1.312.290 millones de pesetas (7.887,02 millones de euros), lo que supone un incremento del 8,7% con res- pecto al ejercicio anterior, es decir, 2,8 puntos por encima de la tasa prevista para el PIB no- minal (5,9%), que permite continuar el im- portante esfuerzo inversor que se ha realizado en esta área en los últimos años. 4.2. Investigación La concentración en un único Departa- mento, Ministerio de Ciencia y Tecnología, de las competencias en materia científica y tec- nológica ha supuesto una medida necesaria para actuar de forma coordinada y para apro- vechar con criterios de eficacia y eficiencia los recursos de los diferentes sectores públicos afectados, así como la realización coordinada de la gestión, el seguimiento y la evaluación de esta política. Este es uno de los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Investiga- ción Científica, Desarrollo e Innovación Tec- nológica (2000-2003), aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1999, en el marco de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordi- nación General de la Investigación Científica y Técnica. En el Plan Nacional de I+D+i se definen las prioridades en materia tecnológica sobre la base de conseguir, entre otros, el objetivo de que al final del cuatrienio de vigencia del Plan, el gasto en I+D+i de los sectores públi- cos y privados en relación con el PIB alcance la media de los países de la Unión Europea. Asimismo, se persigue estimular la participa- ción de la iniciativa privada a fin de que se aumenten las aportaciones de las empresas (actualmente inferiores al 50%) hasta cifras cercanas a un 60% de la inversión. Los Presupuestos Generales del Estado para 2001 incrementan los recursos destina- dos a la política de investigación en un 14,1%, lo que pone de manifiesto la prioridad que en los últimos años se está otorgando a la I+D+i como factor esencial del crecimiento actual y futuro y de la competitividad empresarial. Las principales actuaciones que se van a po- tenciar especialmente en 2001 son: . La investigación básica de calidad en todas las áreas del conocimiento. . La financiación de becas, proyectos de investigación y proyectos concertados entre empresas y centros públicos de investigación. . La investigación y desarrollo de la So- ciedad de la Información. . La investigación agraria así como la in- vestigación oceanográfica y pesquera. . La investigación sanitaria, a través del Fondo de Investigación Sanitaria que gestiona el Instituto de Salud Carlos III. 4.3. La protección social Una de las constantes de la política presu- puestaria de los últimos años ha sido la apuesta decidida por un modelo social que haga llegar a todos los sectores de nuestra so- ciedad los beneficios del crecimiento económico. Por ello una de las primeras tareas emprendi- 53 JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES das en la anterior legislatura fue la de situar el Sistema de Seguridad Social en condicio- nes de viabilidad y sostenibilidad financiera, auténtica piedra angular para sustentar la garantía y confianza de la sociedad española en el futuro de nuestro sistema público de protección social. La mejora de la situación financiera de la Seguridad Social es ya una realidad. A lo lar- go de estos últimos ejercicios se ha asistido, en efecto, a dos procesos simultáneos, posibi- litados desde el crecimiento actual con esta- bilidad y creación de empleo y que en otros momentos no hubiera sido fácil compaginar: año tras año ha ido saneándose la Seguridad Social hasta el superávit, y año tras año ha ido reduciéndose el déficit público hasta el equilibrio. De esta forma, frente al importan- te déficit que presentaba el Sistema hasta 1995, en 1999 las Administraciones de Segu- ridad Social alcanzaron un superávit del 0,2% del PIB (en términos de Contabilidad Nacional), que se ha ampliado hasta el 0,5% del PIB de 2000. Los Presupuestos Generales del Estado para 2001 consolidan, en primer lugar, el marco de estabilidad financiera alcanzado en la Seguridad Social, que presentará por ter- cer año consecutivo superávit. En segundo lu- gar, desde esta posición saneada de la Seguridad Social, la continuidad del creci- miento económico y de un ritmo importante de creación de empleo en 2001, permiten se- guir incrementando el peso del gasto social tanto en el conjunto del Presupuesto como en relación a la economía. Así, frente a un creci- miento medio del gasto del 6,4% en los Presu- puestos Generales del Estado (capítulos I a VIII), el incremento de recursos para el gasto social es del 7,3% ---tasa que es también su- perior a la prevista para el PIB nominal (5,9%)--- que permitirá atender especialmen- te la financiación de la Sanidad, el manteni- miento del poder adquisitivo de las pensiones y la mejora de diversas prestaciones a favor de colectivos que requieren una especial atención. La protección social va a seguir ocupando un lugar prioritario en la política presupues- taria de los próximos años. Como se ha seña- lado anteriormente, la disciplina fiscal, reforzada por las futuras leyes de Estabilidad Presupuestaria, va a ser uno de los ejes fun- damentales de la política económica que va a permitir prolongar el crecimiento y la crea- ción de empleo de nuestra economía y, con ello, seguir mejorando el bienestar de nues- tra sociedad. Y este bienestar se fundamenta, entre otros factores, en la solidez del sistema de protección social. La senda de superávit prevista para la Seguridad Social en el Pro- grama de Estabilidad es, sin duda, el mejor escenario para garantizar la sostenibilidad de nuestro Sistema, especialmente ante los importantes efectos que se van a derivar del envejecimiento de nuestra población. Y, su- brayando de nuevo lo dicho con anterioridad, este superávit se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva que garantiza el futuro de las pensiones. 4.4. Otras prioridades de gasto Junto a estas áreas, el Presupuesto para 2001 va a dar prioridad a dos políticas espe- cialmente sensibles para la sociedad españo- la en el momento actual. En primer lugar, la política de Justicia, con un aumento del 9,5% que permitirá avanzar sustancialmente en la modernización y mejora de la administración de justicia, apoyada en cuatro pilares básicos: desarrollo de infraestructuras judiciales, im- plantación de nuevas tecnologías, reforma de la Oficina judicial y diversas mejoras retribu- tivas. En segundo lugar, la Seguridad ciuda- dana, cuyos recursos se incrementan un 8,4%, destinados a dotar de mayores medios a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Es- tado especialmente en la lucha contra el te- rrorismo. Igualmente, debe mencionarse el incre- mento de recursos del 5,0% que recibe la polí- tica de Defensa, que tiene como objetivo prioritario lograr la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas y su adecuación al 54 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES nuevo escenario estratégico internacional, en el que cada vez se destaca más la contribu- ción y participación de nuestras Fuerzas Ar- madas en operaciones de mantenimiento de la Paz. También debe señalarse que en esta política se están potenciando inversiones que posibiliten la mayor participación de la industria nacional en programas de suminis- tro a las Fuerzas Armadas, prestando una atención especial a aquellos proyectos que contribuyan a elevar el nivel tecnológico de nuestras empresas. 55 CUADRO 6. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO POLÍTICAS DE GASTO (capítulos I a VIII) Enmillones POLÍTICAS Presupuesto 2000 Presupuesto 2001 % D Pesetas Euros % ADMINISTRACION GENERAL 2.129.292 2.265.433 13.615,53 6,3 6,4 Justicia Defensa Seguridad ciudadana e Instituciones penitenciarias Exterior Administración tributaria 157.634 929.806 740.277 140.665 160.910 172.663 976.280 802.762 151.115 162.613 1.037,73 5.867,56 4.824,70 908,22 977,32 0,5 2,7 2,2 0,4 0,5 9,5 5,0 8,4 7,4 1,1 GASTO SOCIAL GASTO SOCIAL homogeneizado (*) 18.553.026 18.278.294 19.620.971 19.620.971 117.924,41 117 924 41 54,8 54,8 5,8 7,3 1. Protección y Promoción social Protección y Promoc. social homogeneizado (*) Pensiones Prestaciones sociales Fomento del empleo Sanidad Educación Educación homogeneizado (*) Vivienda 2. Desempleo e Incapacidad temporal Desempleo Incapacidad temporal 3. Servicios generales de la Seguridad Social 16.300.365 16.025.633 9.302.511 1.120.769 805.864 4.454.317 507.364 232.632 109.540 1.868.273 1.339.912 528.361 384.388 17.006.678 17.006.678 9.815.809 1.267.547 826.696 4.731.570 255.019 255.019 110.037 1.965.876 1.373.983 591.893 648.417 102.212,19 102.212,19 58.994,20 7.618,11 4.968,54 28.437,31 1.532,70 1.532,70 661,34 11.815,15 8.257,80 3.557,35 3.897,06 47,5 47,5 27,4 3,5 2,3 13,2 0,7 0,7 0,3 5,5 3,8 1,7 1,8 4,3 6,1 5,5 13,1 2,6 6,2 -49,7 9,6 0,5 5,2 2,5 12,0 68,7 ACTIVIDAD PRODUCTIVAE INVERSORA 3.593.813 3.855.304 23.170,84 10,8 7,3 1. Sectores económicos Agricultura Industria y Energía Subvenciones corrientes al transporte Comercio, Turismo y P.Y.M.E.S. 2. Actuaciones Inversoras Infraestructuras Investigación 1.872.960 1.188.112 271.023 239.126 174.699 1.720.853 1.207.338 513.515 1.957.072 1.277.966 232.811 266.163 180.132 1.898.232 1.312.290 585.942 11.762,24 7.680,73 1.399,22 1.599,67 1.082,62 11.408,60 7.887,02 3.521,58 5,5 3,6 0,7 0,7 0,5 5,3 3,7 1,6 4,5 7,6 -14,1 11,3 3,1 10,3 8,7 14,1 TRANSFERENCIAS AOTRAS AA.PP. 5.764.157 6.395.566 38.438,13 17,9 11,0 Financiación a las Administraciones Territoriales Financiación AA.TT. homogeneizado (*) Participación Unión Europea 4.630.943 4.905.485 1.133.214 5.161.922 5.161.922 1.233.644 31.023,78 31.023,78 7.414,35 14,4 14,4 3,4 11,5 5,2 8,9 DEUDAPÚBLICA 2.805.000 2.835.000 17.038,69 7,9 1,1 OTRAS POLÍTICAS 815.694 837.240 5.031,91 2,3 2,6 TOTAL POLÍTICAS DE GASTO 33.660.982 35.809.514 215.219,51 100,0 6,4 (*) Cifra homogeneizada con traspasos de educación. JAIME SÁNCHEZ REVENGA Y JAIME IGLESIAS QUINTANA REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 5. CONCLUSIONES La política económica aplicada desde 1996 está llevando al quinto año consecutivo de ex- pansión de nuestra economía. Una de las cla- ves de esta política económica ha sido, y seguirá siendo, el rigor presupuestario que ha dado lugar a unos de los ajustes fiscales más intensos de toda la Unión Europea. Los Presupuestos Generales del Estado para 2001 son claro exponente de la continuidad de esta disciplina fiscal. Con estos Presu- puestos se cierra definitivamente un largo período de 25 años de déficit público en nues- tro país y se inicia la nueva etapa de equili- brio de las finanzas públicas españolas, que va contar con la garantía jurídica de las dos nuevas leyes de Estabilidad Presupuestaria, actualmente en fase de tramitación parla- mentaria. El equilibrio presupuestario asegura la estabilidad macroeconómica que va a per- mitir, por una parte, prolongar la etapa de expansión más duradera de la economía es- pañola y, por otra, aprovechar nuestra pre- sencia en la Unión Económica y Monetaria para seguir manteniendo un ritmo de creci- miento económico superior al de la media europea, intenso en creación de empleo y que posibilita seguir aumentando la financiación de las políticas de bienestar para garantizar el reparto solidario del crecimiento y la cohe- sión social. 56 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES