Presupuestos de una corporación municipal; impugnación
| Autor | Bernardo Blanco Simón |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe de Palencia |
| Páginas | 17- |
- Informe elaborado el 2 de enero de 2002.
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Con fecha 26 de diciembre de 2001 ha tenido entrada en esta Abogacía del Estado escrito por el que V. I. solicita informe sobre el escrito de la señora Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de P. (recibido en esa Subdelegación de Gobierno el día 19 de diciembre de 2001) en el que se plantean dudas sobre la legalidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprueba un «presupuesto alternativo» presentado por los grupos de la oposición.
Con base en los antecedentes remitidos, esta Abogacía del Estado tiene el honor de informar lo que sigue:
I. Tradicionalmente, el presupuesto como institución esencial del Derecho Financiero ha sido definido de muy diversas maneras, atendiendo a perspectivas de análisis también diversas, si bien en todas ellas subyace como idea troncal la concepción del mismo como un instrumento, plan o programa, elaborado por el Ejecutivo, aprobado por el Legislativo y cuya ejecución corresponde de nuevo al Poder Ejecutivo. Así, desde una perspectiva económica o contable, se ha definido el presupuesto como «la expresión contable del plan económico de la Hacienda para un período de tiempo determinado»; como «el resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos»; si bien, a los efectos de este informe, presenta una mayor relevancia partir de la definición jurídica del presupuesto por cuanto en laPage 18 misma se deslindan plenamente las diversas fases del iter presupuestario y los Poderes del Estado responsables de cada una de ellas. Desde esta perspectiva, Sanz de Bujanda, por ejemplo, señala que «el presupuesto constituye desde su nacimiento una decisión política adoptada por el órgano a quien, dentro del Estado, comprende la supremacía en materia financiera», añadiendo Duverger que «preparar el presupuesto es tratar el programa de la actuación gubernamental para un año; aprobar el presupuesto es hacer ejecutivo este programa y adoptar las más importantes decisiones políticas».
A esos principios generales responde nuestro texto constitucional, que dedica su artículo 134 a la regulación del instrumento financiero por excelencia: los Presupuestos Generales del Estado; en especial, señala el apartado primero de ese precepto normativo: «Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación».
En consecuencia, las fases del ciclo presupuestario pueden ser ya divididas desde este momento en las siguientes: a) Elaboración de los presupuestos, que corresponde al Poder Ejecutivo; b) Examen, enmienda y aprobación de los mismos, que corresponde al Poder Legislativo; y c) Ejecución del Presupuesto, que corresponde a la Administración, en cuanto «complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo», ejecución presupuestaria que in genere se somete a un control económico-financiero reservado a la Intervención General; político reservado al Poder Legislativo y, finalmente, un control de legalidad, atribuido al Tribunal de Cuentas.
II. La legislación de Régimen Local dedica diversos preceptos a la regulación de la institución presupuestaria, centrando su contenido en la definición y estructura de los Presupuestos Locales, su formación, su aprobación y la ejecución de los mismos. Fundamentalmente se pueden destacar los siguientes textos legales:
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La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril (en adelante LRBRL), que dedica sus artículos 112 a 116 al Presupuesto de las Corporaciones Locales.
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La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LHL), especialmente en el Capítulo Primero de su Título VI, artículos 143 a 174.
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Finalmente, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF).
Sistematizando el contenido de esos preceptos de diverso orden que regulan la institución presupuestaria, se pueden extraer importantes consecuencias en orden al contenido de la consulta sometida al dictamen de esta Abogacía del Estado.
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La Legislación de Régimen Local, en lógica coherencia con lo ya expuesto en el Fundamento de Derecho precedente, distingue en el iter presupuestario la formación o elaboración del presupuesto local y la aprobación del mismo, atribuyendo ambas fases a órganos diversos. Así, la formación del presupuesto corresponde al Presidente de la Corporación, según el artículo 149.1 y 4 de la LHL, y el artículo 41, apartado 16 del ROF, y su aprobación al Pleno de la Corporación Local, ex artículo 22.2, letra «e» de la LRBRL y 60, apartado 11, del ROF.
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La Legislación de Régimen Local exige que el proyecto o propuesta de Presupuestos sea fiscalizado por la Intervención y por la Comisión que a tal efecto se haya constituido en esa Corporación, conforme establece el artículo 149.4 de la LHL, y los artículos 124 y 126 del ROF.
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Finalmente, sin perjuicio de lo que se expondrá más adelante, el proyecto de Presupuestos de la Corporación Local, incluido en el orden del día que se acompaña a la convocatoria, debe ser sometido a debate y votación por el Pleno de la Entidad Local, pero sin que esa sumisión a debate implique que los presupuestos puedan ser formados por la oposición y votados por el Pleno, ya que, además de por las razones ya expuestas, el proyecto de presupuestos puede ser objeto de enmienda, ya sea total o parcial, de adición, reducción o supresión, conforme a lo dispuesto en el artículo 97.5 del ROF y, en general, por los artículos 91 a 95 del mismo Real Decreto, pero sin que esa facultad discusoria o de enmienda permita que la formación de los Presupuestos Locales puede quedar atribuida a los grupos políticos presentes en el Pleno no integrados en el Equipo de Gobierno Local. En relación con...
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