Presupuestos básicos para una reforma de la planta local con éxito

AutorFrancisco Javier Durán García
Páginas251-290

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Junto a premisas como la viabilidad constitucional y el refrendo que viene manifestando gran parte de la Doctrina, entendemos que la puesta en marcha de la Estrategia del Norte en España exige la consecución de unos presupuestos básicos para su correcto desarrollo y éxito; requerimientos que no son más que la proyección concreta de las deducciones que ya hemos examinado para el Modelo en su conjunto. Procede en este apartado, por tanto, sentar las bases específicas sobre las que los diferentes gobiernos y demás actores deben articular un proceso de fusiones municipales para reducir y ordenar la actual planta local.

4.3.1. Contexto para la reforma: político, social y económico

Tal como hemos evidenciado, en la Estrategia que proponemos aplicar para España coexiste un tenso juego entre fines y medios a cuenta del territorio. Bien es conocido el diagnóstico, compartido por la mayoría de los actores implicados, y también está acreditado el objetivo conseguido en aquellos Estados donde se ha llevado a cabo, esto es, la reducción de

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Municipios como movimiento necesario para el fortalecimiento del nivel local. Asimismo, hemos comprobado cómo ambos se comparten en España, al menos en un plano estratégico territorial. Sin embargo, la puesta en marcha de la Estrategia y especialmente la aplicación de sus medios, fundamentalmente en todo lo referente a la fusión coactiva, es una cues-tión que no ha tenido ningún intento legislativo serio durante el vigente periodo constitucional.

Desde un punto de vista político territorial, opinamos que la verdadera razón de esta inactividad en la promoción de agrupamientos municipales, más allá del argumentario anteriormente expuesto, quizás se encuentra en la continuada capitalización de esfuerzos para asentar y distribuir el territorio del país sobre la división surgida a raíz de la creación de las CCAA, cuya organización y financiación, todavía pasados treinta años, se sigue poniendo en cuestión y ocasiona encendidos debates (Vg.: la cuestión catalana y la cuestión vasca). De este modo, la descentralización autonómica sigue acaparando la atención del legislador, ya sea por demandas competenciales ya sea, principalmente, por demandas en materia de financiación, y esto acaba desplazando la problemática de la planta local una y otra vez.

No obstante, aun reconociendo la dificultad de apartar el foco de atención sobre las constantes demandas autonómicas, el debate sobre la planta local y el inframunicipalismo poco a poco se está situando con cierta vocación de permanencia entre la opinión pública, los medios de comunicación y parte de la clase política, principalmente a raíz de la crisis económica que se inició en España en torno al año 2008. Los primeros frutos de este debate los encontramos en el Programa Nacional de Reformas 2012, documento oficial que recoge expresamente entre sus objetivos la agrupación de Municipios, y también en la referida Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, donde por primera vez se plan-tea la fusión como herramienta para reordenar la planta territorial. Bien es cierto que el conjunto de la reforma apuesta por una recentralización encubierta a través del reforzamiento de las Provincias, técnica por otra parte bastante ligada a los episodios de crisis574. Al respecto, cabe preguntarse si habría sido la misma opción del legislador ante una planta municipal for-

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talecida, que ante una planta de pequeños Municipios sin capacidad efectiva de gestión en sus asuntos. Seguramente no. Ahora bien, por lo que aquí interesa, la reforma abre la puerta a la Estrategia del Norte.

Observamos, consecuentemente, que un escenario de economía adversa ha servido en España para articular legalmente, al menos embrionariamente, la fusión como estrategia. Al analizar la Estrategia, ya apuntábamos de qué manera las circunstancias económicas, aun no siendo un factor determinante, incidían en el desarrollo de los procesos de reestructuración. Pues bien, en el caso de España, éstas han servido para trasladar la cuestión del permanente debate teórico al parlamentario. Con todo, la situación económica debe ser estímulo pero nunca desviar la atención sobre el objetivo principal de la Estrategia que proponemos -dar solución a los problemas de la fragmentación local-, sin perjuicio de que la fusión de Municipios busca también aligerar la estructura municipal a fin de reducir los costes que supone su mantenimiento. En definitiva, la crisis ha ayudado a romper el tabú que existía entre los gobernantes, al menos el nacional, sobre las agrupaciones municipales575.

Por otra parte, la crisis económica ha evidenciado, si cabe aún más, la dependencia económica y la fragilidad del sistema de financiación local vigente. Teniendo en cuenta que gran parte del esquema tributario municipal se sustenta sobre la propiedad inmobiliaria, las consecuencias negativas de la denominada «crisis del ladrillo» han repercutido directamente sobre la Hacienda local en forma de reducción de ingresos por concepto de ICIO, IIVTNU, o por pago de tasas por expedición de licencias y ocupación, así como en el incremento de impagos en la recaudación del IBI -a pesar de mantenerse valores catastrales altos-. Situación que ha llevado a la quiebra técnica a muchos Municipios. De este modo, la recesión económica también ha valido para evidenciar la insostenibilidad del sistema de financiación local y la urgencia de su reforma. Precisamente situaciones como éstas son las que sirven para fundamentar los «notorios motivos de necesidad o conveniencia económica», y cuya motivación exige el Tribunal Supremo a propósito de los pocos procesos de anexión de Municipios que se han llevado a cabo en los últimos años576.

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La situación de crisis económica también ha servido para poner en evidencia la ineficacia de la Estrategia del Sur, en tanto que toda esta estructura asociativa y mancomunada, en su momento creada con importante apoyo jurídico y económico desde las diferentes CCAA, ahora presenta acuciantes problemas de financiación que ha llevado al legislador a imponer condiciones de sostenibilidad o disolución.

Entendemos, al mismo tiempo, que el contexto es favorable en la medida que el enfoque que proponemos, recogido ahora en las bases del régimen local, se enmarca dentro del espaldarazo que la Estrategia del Norte viene recibiendo a través de la sucesión de países e instituciones comunitarias que han optado por su aplicación. Por lo tanto, los órganos competentes disponen en la actualidad de un contexto favorable para la implantación de procesos de fusión municipal a pesar de o, precisamente, gracias a la crisis financiera.

4.3.2. Iniciativa y competencia para desarrollar los procesos de fusiones

Al igual que en los procesos seguidos en otros países europeos, el órgano competente para desarrollar planes de reordenación municipal, además de tomar la iniciativa también asume un trabajo de convencimiento ciudadano sobre los beneficios colectivos de estos procesos y la consiguiente labor de implantación. De manera global ya analizábamos el carácter bifronte que el Tribunal Constitucional tiene reconocido tanto al régimen local como a su financiación, existiendo la posibilidad de que las CCAA establezcan peculiaridades normativas que convivan junto al régimen general que existe para todo el Estado. Ahora bien, ¿en España cuál es la administración competente para iniciar un proceso de fusiones como el que planteamos?

Por una parte, el Estado dispone de los títulos competenciales recogidos en el art. 149.1.14ª CE, sobre Hacienda general y Deuda del Estado, y en el art. 149.1.18ª CE, sobre Bases del régimen jurídico de la Administración Local. Por otra parte, las CCAA pueden asumir, en virtud del art. 148.1.2ª CE, la competencia en materia de alteraciones de los térmi

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nos municipales comprendidos en su territorio, y en virtud del art. 148.1.3ª CE, la ordenación del territorio -corregir los desequilibrios del crecimiento económico577-. A su vez, esta atribución constitucional ha sido recogida por la mayoría de los Estatutos de Autonomía como una competencia específica -o exclusiva- sobre la planta municipal, bien enunciada como «alteración de términos municipales» (Vg.: Extremadura578), bien como «organización territorial» (Vg.: Andalucía579). Sin entrar en la diversidad de títulos competenciales y en las diferentes denominaciones, cabe aseverar que el conjunto de las Autonomías han asumido la alteración de términos municipales, y con ella la fusión, como una competencia material, esencialmente ejecutiva, diferente a la cuestión de la ordenación del «régimen local» que corresponde al Estado580.

Sobre el marco expuesto, el Estado al aprobar la Ley de Bases de 1985 ya estableció el régimen básico en materia de fusiones, agregaciones, segregaciones y otras alteraciones de los términos municipales (art. 13 LRBRL), pero también las Autonomías, haciendo uso de la competencia asumida, han ido desarrollado sus propias normativas en materia de organización del territorio y, por lo que nos interesa como objetivo, para la agregación y la fusión de Municipios. Con todo, a pesar de haber sido asumida la competencia por las CCAA y de una profusa regulación, en treinta años de descentralización ninguna ha tomado la iniciativa de reformar su mapa municipal a través de una ley autonómica, a pesar de ser el instrumento jurídico...

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