El presupuesto y la contabilidad pública de las Entidades Locales

Autor:Dra. Belén Bahía Almansa
Cargo del Autor:Profesora de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Málaga
Páginas:627-690
RESUMEN

1. Algunas consideraciones de carácter general - 2. El presupuesto de las Entidades Públicas Locales - 2.1. Marco normativo - 2.2. Concepto - 2.3. Características - 2.4. Principios que informan el Presupuesto - 2.5. Contenido y estructura del Presupuesto general de la Entidad Local - 2.6. Análisis de las distintas operaciones que integran el ciclo presupuestario: Elaboración, Aprobación y... (ver resumen completo)

 
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1. Algunas consideraciones de carácter general

La autonomía financiera de las entidades locales aparece reconocida en varios artículos de la Constitución Española (CE), tanto de forma directa como de forma indirecta. De forma expresa y directa, en el artículo 133.2 CE, que establece que: «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes», y en el artículo 142 CE al señalar que: «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas». Pero existe también un reconocimiento más implícito –y no por ello no menos importante– en el artículo 140 CE que dispone que: «la Constitución garantiza la autonomía de los municipios». Resulta evidente que una autonomía política sin autonomía financiera de ingreso y gasto no sería viable. Esta declaración solemne de autonomía local que hace la Constitución resulta de gran importancia, no sólo por el límite que supone frente al poder estatal y autonómico, sino por cuanto que le atribuye un poder financiero permanente e independiente de la suficiencia financiera de las Corporaciones en sí mismas (caLvo orteGa, 2010:474-475).

Aunque la CE, al regular este poder y la autonomía financiera local, parece poner el centro de interés en una de sus vertientes, la del ingreso, con el fin de garantizar la suficiencia financiera de los entes públicos locales, no cabe duda que la autonomía financiera de éstos se va a apoyar básicamente en su capacidad de gestión de gastos y de decisión sobre el destino de los recursos financieros allegados en el ejercicio de las competencias que le son propias. Así lo ha reconocido la STC 104/2000 de 13 de abril, que en su Fundamento Jurídico cuarto destaca que: «la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar) que con relación al ingreso –como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos–».

Por tanto, el gasto público es el eje fundamental sobre el que gravita toda la autonomía financiera de los entes locales. La autonomía financiera local, tanto en su vertiente de ingresos como de gastos, queda plasmada en dos institutos fundamentales: uno esencialmente jurídico, cual es el del Presupuesto y otro de carácter fundamentalmente económico, cual es la Contabilidad Pública Local.

Antes de entrar en su análisis creemos conveniente delimitar el concepto de gasto público, dada su complejidad. De hecho, en los propios textos legales se

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asume el término con distintos significados. No resulta por tanto una cuestión pacífica su definición, adoptando el concepto distinto significado dependiendo de la perspectiva con que sea analizado. El concepto económico (gasto monetario o gasto de consumo) y contable (gasto presupuestario) difiere del concepto jurídico, como empleo de dinero público para satisfacer necesidades públicas (Bayona de peroGordo, 1991:88).

Desde un punto de vista jurídico existe una clara conexión entre la idea de gasto y de obligación; ahora bien, los términos no son totalmente equivalentes, pues existen obligaciones económicas que no constituyen gasto, como son las derivadas de operaciones de tesorería o las obligaciones no dinerarias con entregas en especie, –estás últimas quedan al margen del presupuesto–.

2. El presupuesto de las entidades públicas locales
2.1. Marco normativo

En la actualidad, el Presupuesto de las entidades locales se rige por la legislación del Estado en materia de régimen local, contenida fundamentalmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen local (LRBRL) concretamente en los artículos 112 y 113.1 dentro del Título VIII y en el R. D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL), en los artículos 162 a 193 dentro del Capítulo I del Título VI. El desarrollo reglamentario se realiza por el R. D. 500/1990, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Presupuestario de las Entidades Locales (RPEL) y a través de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se establece la Estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales.

Por lo que respecta al Derecho foral nos encontramos las siguientes: Norma Foral 3/2004, de 9 de febrero, de Álava; Norma Foral 21/2003, de 19 de diciembre, de Guipuzcoa, Norma Foral 10/2003, de 2 de diciembre, de Vizcaya (en adelante nos referiremos a ellas como Normas Forales cuando coincidan en su regulación) y la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra.

Por último no podemos olvidarnos de la aplicación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria ni de su complementaria, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, así como de las modificaciones opera-

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das por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, y por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, en lo que respecta a la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria. Estas normas han sido integradas en el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre (TRLGEP). Los cambios introducidos por estas Leyes son sustanciales y se aplican a las entidades locales por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre. La Disposición Final cuarta de la Ley15/2006, de 28 de mayo, de Reforma de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria, establecía la obligación del Gobierno de aprobar un reglamento de aplicación de la citada Ley 18/2001 a las Entidades Locales con el fin de atender a sus particularidades organizativas, funcionales y económico financieras.

2.2. Concepto

Encontramos la definición de los presupuestos generales de las entidades locales en el artículo 162 TRLRHL al señalar que: «constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente».

En el mismo sentido se pronuncia la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que define el presupuesto estatal en el artículo 32 como «la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal».

De forma más genérica, el artículo 3 de las Normas Forales de los territorios históricos del País Vasco los define como «la expresión formal documental, en términos financieros y contables, del conjunto integrado de decisiones que constituyen el programa directivo de la actividad económica a realizar por las entidades locales en cada ejercicio económico y presupuestario».

El presupuesto es, en definitiva, una previsión de ingresos y gastos que se van a producir en un futuro en la entidad y dentro de un ámbito temporal, concretamente dentro del ejercicio presupuestario, que coincidirá con el año natural. En una entidad pública el presupuesto contiene las obligaciones que, como máximo, puede contraer una entidad en un ejercicio económico, con una doble limitación, cuantitativa y cualitativa, y también tiene una previsión de los ingresos que se prevean liquidar en el ejercicio.

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Por ello, la primera cuestión que conviene destacar es la distinta funcionalidad que el presupuesto tiene en materia de ingresos y gastos. Respecto a los ingresos es una mera previsión, pudiendo obtener el ente público más o menos recursos de los previstos, mientras que respecto a los gastos constituye un autentico límite, en el sentido de que el ente público no puede gastar en conceptos diferentes de los que estén previstos ni por encima de las cantidades autorizadas. Tanto el ingreso como el gasto son importantes en el presupuesto, y la información sobre los ingresos previstos se hace necesaria a la hora de considerar el gasto público a autorizar.

2.3. Características

Se pueden establecer las siguientes:

• Adopta la forma contable de un estado financiero, indicando la estimación de los recursos (ingresos) y las aplicaciones de los mismos (gastos).

• Está equilibrado formalmente: los gastos han de ser iguales a los ingresos.

• Es periódico y se confecciona de forma regular en el tiempo.

Es importante destacar que, pese a que la terminología empleada en materia de presupuestos...

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