Las prestaciones por desempleo y las rentas de inserción.

Autor:Juan López Gandía
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Politécnica de Valencia
Páginas:223-242
RESUMEN

1. La configuración de las prestaciones por desempleo y las políticas activas. 2. Las rentas de inserción como un nuevo nivel de las prestaciones por desempleo. 3. La renta activa de inserción estatal y las Comunidades Autónomas.

 
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1. La configuración de las prestaciones por desempleo y las políticas activas

Cualquier reflexión sobre las prestaciones por desempleo exige una previa toma de postura política sobre el papel de las mismas como derechos sociales, como pieza clave del Estado del Bienestar. Hay que seguir recordando los aspectos positivos que cumplen estas prestaciones. Las prestaciones tienen varios aspectos entre los que hay que buscar un justo equilibrio.

Así, por un lado, tienen una función reparadora, son rentas sustitutivas del salario, de mantenimiento de la renta, salario social y en ese punto presenta ya un nivel de seguridad económica y de solidaridad y redistribución interpersonal entre trabajadores en activo y parados, una compensación de la no realización de los mandatos constitucionales del derecho al trabajo.

Por otro lado, aumentan la eficiencia del mercado laboral al no obligar al trabajador a trabajar inmediatamente y protegen o deben proteger la profesionalidad del trabajador, los recursos humanos . En una palabra: impiden que la presión por la falta de rentas derivadas de la pérdida del trabajo lleve a trabajador a desvalorizarse profesionalmente y a aceptar cualquier empleo que se le ofrezca, con lo que deben suponer una mejora de la productividad, como una inversión.

Además, garantizan y facilitan los ajustes de mano de obra, reduciendo los conflictos en caso de despido (por lo que además en ningún caso pueden confundirse ni computarse con las indemnizaciones derivadas del mismo, como a veces se ha pretendido). Las prestaciones por desempleo tienen, por tanto, un papel estabilizador: corrigen los efectos negativos del ciclo económico y socializan los costes de las reconversiones industriales y las adaptaciones de los trabajadores a los cambios y dinámicas del mundo empresarial (corta vida de las empresas, crisis de las mismas, etc.) y profesional (adaptación, reciclaje, reinserción). Sin embargo, no han de suponer tampoco un gasto excesivo que vaya en contra de dicho papel estabilizador.

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Pero junto a ello también hay otros aspectos que presentan una estrecha relación con el mercado de trabajo y el empleo. Las prestaciones por desempleo en el marco de las políticas de empleo, pese a su nueva legitimación social, aun en su complejidad, serían todavía tributarias de sus orígenes históricos: su propia existencia es una reacción contra las tesis liberales, esto es, suponen una intervención subsidiaria cuando falla el empleo y por eso suelen configurarse académicamente dentro de las llamadas "políticas pasivas". Pero también están presentes en las mismas numerosos engarces con las políticas de empleo activas propiamente dichas, bien porque no se entienden si no es a su servicio, bien por estar atravesadas por planteamientos liberales encubiertos, que no han dejado de estar presentes en su configuración y regulación, probablemente por su inserción dentro de la visión global de la sociedad del trabajo y del propio trabajo como fuente de renta, de participación y derecho de ciudadanía.

Es decir, si bien las prestaciones de desempleo al igual que otras de Seguridad Social suponen un paso adelante en el proceso de aparición y legitimación de los derechos de ciudadanía como proceso de desmercantilizados (MONEREO) en el caso de estas prestaciones tal proceso sería sólo incipiente y todavía sometido y totalmente condicionado por la ética del trabajo y la sociedad del trabajo. Las prestaciones por desempleo constituyen, por tanto, en el marco actual, al menos, un primer nivel de desmercantilización, que es susceptible de diversos grados en función de su mayor o menor alejamiento de las concepciones asegurativas y su mayor o menor universalización para suplir las carencias e insuficiencias de las técnicas de seguro. Suponen también una compensación de la no realización de los mandatos constitucionales del derecho al trabajo y, además las prestaciones aumentan la eficiencia del mercado laboral al no obligar al trabajador a tener que buscar empleos descualificadores para procurarse nuevos medios de vida.

Así, aunque tienen como objetivo la protección, no deben suponer una desincentivación en la búsqueda de empleo. Hay que evitar, sin embargo, que los condicionamientos que deriven de su relación con la incentivación o desincentivación del trabajo se valoren de manera apriorística, sin una comprobación basada en datos reales . Esto puede hacer que la prestación presente aspectos, latentes o explícitos, que supongan una desvalorización de la misma en relación con los derechos de los trabajadores.

Todavía no cabe ir más allá de tales prestaciones y sustituirlas por una renta mínima garantizada como derecho de ciudadanía de carácter universal. Pese a las permanentes dificultades para la realización del pleno empleo hay que seguir defendiendo un Estado asistencial activo y solícito, estrechamente vinculado a una sociedad laboralmente activa, y mantenerse dentro de los planteamientos clásicos que distingan prestaciones, subsidios y rentas de inserción, todos ellos vinculados al objetivo de la reincorporación del parado

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al trabajo y a la lucha contra la exclusión social. Ésta suele ir ligada al paro, especialmente de las mujeres, cuya tasa de actividad es todavía muy baja y está lejos de alcanzar los objetivos trazados por la cumbre de Lisboa.

Pese a que las políticas de empleo y desempleo en este marco se caracterizan por un aparente círculo vicioso (pérdida de empleo-protección económica- política de empleo, políticas de formación, readaptación o reciclaje, movilidad-nuevo trabajo-desempleo, etc.), es evidente que las prestaciones no sólo no pueden ser sustituidas todavía por una utópica renta mínima general, sino que hay que seguir defendiendo su importancia como un primer paso en los derechos de ciudadanía en el Estado del bienestar. No cabe a nuestro juicio la sustitución de los mecanismos asegurativos por prestaciones universales mínimas , ni en desempleo ni en pensiones, pues llevaría en el fondo a un Estado del Bienestar de mínimos.

Además, dada la situación actual de la internacionalización de la economía y de los fenómenos migratorios, no resulta planteable en estos momentos , y menos en un solo país, un cambio profundo y radical en la prestación por desempleo. Se corre el riesgo añadido de que los ciudadanos no estén todavía maduros para asumir un cambio tan profundo del modelo, dados el valor imperante del trabajo como legitimador de los derechos sociales.

De otra parte, las prestaciones no son sólo económicas, sino también de servicios, por lo que deben ir acompañadas de políticas activas de empleo a cargo de los poderes públicos. Desde este punto de vista las prestaciones por desempleo en el marco de las políticas de empleo, aun en su complejidad, no son medidas meramente "pasivas", como a veces se dice, como si se tratara de percibir, sin más, una renta . Por el contrario, en su configuración siempre han estado presentes numerosos aspectos ligados ya a las políticas de empleo activas propiamente dichas. Ello es así hasta tal punto que, sin necesidad de mayores precisiones, su propia regulación y sus perfiles están diseñados para impedir posiciones de pasividad del trabajador: la necesidad de requisitos y condicionamientos previos, la forma de cálculo y duración de la prestación y el propio contenido del derecho, esto es las cargas y contraprestaciones del perceptor. Probablemente no pueda prescindirse de estas cautelas y condicionamientos, pero su juego debe ser razonable, no punitivo.

Estas medidas de coordinación de las prestaciones por desempleo con las de activación son las clásicas o tradicionales desde los orígenes de la prestación. Las políticas activas siempre han sido una complementación necesaria y equilibrada de las llamadas políticas pasivas1. El hallarse todavía ancladas plenamente en la concepción de la sociedad del trabajo y del deber de trabajar entendido de manera tradicional determina buena parte de los perfiles de las prestaciones: el tipo de paro protegible por el sistema, el friccional,

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no el estructural, la amplitud del ámbito subjetivo, la protección sólo de la pérdida de empleo previo y no imputable al trabajador, la configuración contributiva de las prestaciones en la mayoría de los sistemas (convenio 102 y 44 de la OIT), la tasa de sustitución de la prestación, esto es, la relación entre salario de activo y renta de sustitución, su duración, y la consiguiente maniobra sobre la disciplina de gasto, la configuración de las cargas y contraprestaciones del desempleado para evitar que se instale en posiciones de mero subsidio, esto es la denostada posición de ociosidad, de manera que no desincentiven la búsqueda de empleo, esto es, su sujeción a las políticas de empleo y el beneficiario acepte ofertas de empleo (convenio 44 de la OIT precisa las características de lo que debe entenderse por ocupación adecuada).

Se asiste a la tendencia de reconvertir por diversos procedimientos una medida "pasiva" de empleo, cuya legitimidad se cuestiona desde sus orígenes, en una medida "activa" totalmente aceptada y legítima. La inserción de las prestaciones por desempleo en el marco más global de la política de empleo supone ir más allá de la estricta prestación económica, que aunque, en sí misma, y dentro de los límites ideológicos mencionados, tendría un valor de seguridad económica, de protección y de solidaridad, no sería ajena a la introducción de elementos de activación.

Algunas medidas de coordinación de las prestaciones por desempleo con las políticas de empleo son las clásicas o tradicionales desde los orígenes de la prestación tal como contemplan los convenios 44 y 168 de la OIT. Se trata de que junto...

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