De una administración prestacional a una relacional en el Estado de las Autonomías. Luces y sombras de una experiencia inédita

Páginas59-78

Page 60

Nota previa

El Estado Autonómico ha sido objeto de numerosísimos estudios desde su inicio. Estudios de carácter científico y técnico, publicaciones unitarias, tesis doctorales, artículos en revistas de todo tipo, reportajes y artículos de opinión de carácter periodístico, en los que se ha tratado el fenómeno autonómico desde todas las perspectivas posibles, con opiniones muy diversas y con propuestas muy heterogéneas a los problemas que en el mismo que se han originado en cada momento y en cada caso.

Pero no son tantas las aportaciones realizadas al concreto fenómeno de las transformaciones que han tenido lugar en la administración general ni al imparable crecimiento y consiguiente organización de las administraciones autonómicas. Existen, por supuesto, pero en su mayor parte de forma colateral e insertadas en estudios más amplios del fenómeno autonómico.

Este trabajo no pretende sumase sin más a esa ingente cantidad de estudios. Está diseñado como una aportación, breve además, de carácter pragmático, desde la observación del proceso a lo largo de los años y los efectos del mismo en la estructura, funciones y efectos en la administración general. De las insuficiencias del mismo y su comparación con otras administraciones de Estados similares al nuestro.

El trabajo tiene, además, un cierto tono de "provocación", en el sentido de estimular la reflexión y la aportación de estudios más amplios y científicos de la transformación sufrida por nuestra administración general en su estructura y funciones, fruto del proceso de transferencias de funciones y servicios personales desde la misma a las administraciones autonómicas.

Y, desde luego, desde una perspectiva un tanto crítica del resultado final del proceso en la administración general del Estado que podemos llamar "bipolar", porque frente a una administración profundamente descentralizada en muchos servicios públicos nos encontramos, en determinados casos, con otra aún centralizada, herencia de la anterior. Esta circunstancia ha provocado que la administración general no tenga una definición relacional con todas las consecuencias ni se hayan instalado los instrumentos de cooperación y coordinación en toda su profundidad. Algunos analistas conocen esta dualidad como "la gran ocasión perdida" para haber afrontado una profunda reforma de las administraciones, general y autonómica, sobre bases nuevas y modernas, más adecuadas a la evolución que ha tenido lugar en nuestro Estado con carácter general.

Una reforma, en definitiva, volcada en construir desde cimientos nuevos una Administración general relacional, coordinadora y cooperativa.

Page 61

1. Balance general de las tranferencias
1.1. El proceso de transferencias Visión global

La gran transformación de la administración de nuestro Estado a lo largo de estos casi 35 años no tiene precedentes. Si observamos el origen de los Estados federales más solventes y mejor estructurados vemos que su estructura federal parte de un fenómeno aglutinador: de unos Estados preexistentes se plantea la necesidad o conveniencia de abordar la creación de una estructura superior, el Estado federal, a la que otorgan unos determinados poderes, muy tasados y concretos. A lo largo del tiempo esos poderes se han modificado en una dirección u otra, hacia la federación o hacia los Estados que la componen, en un fenómeno que también merece una reflexión para el caso español por la rigidez y falta de flexibilidad para hacerlo en nuestro Estado Autonómico.

El caso de Estados Unidos es paradigmático. Su actual estructura federal nació de la unión de determinados Estados ya existentes, a la que se fueron uniendo otros a lo largo de los años hasta conformar el Estado que hoy conocemos. Y el caso de Alemania, para muchas cuestiones territoriales nuestro referente al que hay que mirar con frecuencia, es similar, en este caso condicionado por el final de la Segunda Guerra Mundial, pero que ya tenía precedentes históricos de este carácter. En ambos casos es destacable la flexibilidad histórica de la distribución de poderes territoriales, generalmente provocados por la evolución de la propia sociedad y bajo el criterio de la eficacia del conjunto del Estado federal.

El fenómeno español es justamente el contrario. Partiendo de una estructura totalmente centralizada, asentada en fuertes cimientos ideológicos y de estructura de su función pública, se aborda desde la transición un proceso de asunción de poderes territoriales con la consiguiente dotación de medios. De este modo, quedan estrechamente vinculados democracia y autonomías, a pesar de que en los momentos iniciales en muchas instancias políticas y administrativas, sobre todo en éstas, recelosas ya de los efectos que podría producir en la tradicional estructura de nuestra función pública, se trata de desvincular una de otra.

Cuando el proceso se vuelve irreversible, se produce otro fenómeno: la resistencia de determinados servicios públicos, personal incluido, a verse incluido en el proceso bajo múltiples razones: Desde la consideración de Cuerpos Nacionales, a la consideración de determinados servicios como imposibles de transferir por afectar a al derecho de acceso de los españoles a determinados servicios en condiciones de igualdad, hasta otras razones más frivolas que no merece la pena mencionar.

Lo cierto es que el proceso de traspasos se inició con muchas resistencias en la administración estatal. Algún día se tendrá que evaluar las razones que llevaron a las administraciones autonómicas a promover su propia función pública al margen de la administración general y a actuar con cierto mimetismo en su estructura orgánica y

Page 62

funcional. Así como a promover ventajas salariales que han invertido la lógica salarial de los estados federales, donde los funcionarios de la federación son seleccionados entre los propios de los estados federados, lo que supone para ellos mayor prestigio y mejores salarios. Con todo, el balance general es, además de espectacular en lo cuantitativo, un éxito en lo cualitativo en términos generales como insisten en sentenciar los analistas y estudiosos del proceso autonómico.

Los datos globales del personal traspasado de la administración general a la autonómica reflejan la profundidad del proceso, pero también pueden llamar a engaño. De acuerdo con las estadísticas, los Decretos de traspasos suman desde el inicio 1.995. Y el personal, 821.493. Estas cifras, las del personal traspasado, han sido utilizadas perversamente para concluir que las administraciones autonómicas han aumentado sus dotaciones de personal de forma exagerada, y la administración general también.

Debe tenerse en cuenta, para un análisis certero de la actual estructura de la función pública en su conjunto, que el personal traspasado era el que en su momento estaba adscrito a cada servicio público. El paso del tiempo, y el incremento de las necesidades para modernizar el país en todos los servicios públicos han producido un incremento del personal de todas las administraciones acorde con esa modernización. A día de hoy resulta imposible una comparación justa y aquilatada de estos datos, así como también puede inducir a engaño el incremento global del personal, incluidas las administraciones locales, por esas mismas razones.

Lo cierto es que la administración española no figura en las estadísticas como un país fuertemente burocratizado. Más bien, dada la complejidad del proceso, podemos concluir que nuestra burocracia está acorde con los parámetros de las burocracias de los Estados más descentralizados.

Desde otro punto de vista, resulta significativo el proceso anual del personal traspasado. De 1.979 a 1.986 se publicaron casi 1.000 Decretos de traspasos, y en ellos figuraban 361.300 empleados públicos traspasados a las Comunidades Autónomas. Fueron los primeros años de estructuración de las administraciones autonómicas con sus respectivas dotaciones de personal, antes propias de la administración general. Entre los años 1986 y 1996 realizado el primer gran bloque de traspasos, estas cifras sufren una notable disminución, 433 y casi 110.00. Es el momento de la consolidación y ampliación de las funciones, y del personal necesario para ellas. De 1.996 a 2.004 de produce un nuevo incremento del proceso. 361 Decretos y 342.000 dotaciones de personal. Durante estos años se produce, de acuerdo con los Pactos Autonómicos de 1.992, una ampliación de funciones y competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a su condición por la vía del artículo 43 de la Constitución y que hasta ese momento tenían vetada la asunción de determinados servicios con gran dotación de personal, educación y sanidad a destacar. A partir de esa fecha se produce una nueva ralentización hasta el día de hoy, fenómeno lógico a la vista de que el grueso de los traspasos ya estaba realizado. La reciente reforma de varios Estatutos de Autonomía no tiene, en principio, una afectación excesiva a los traspasos de personal,

Page 63

por lo que el proceso, desde la perspectiva de este trabajo, puede darse por concluido en términos generales.

Los traspasos se realizaron, o se intentaron realizar, con carácter simultáneo a todas las Comunidades Autónomas y con los mismos parámetros en cuanto a funciones transferidas y reservadas por el Estado. Pero no siempre se hizo de esa manera. Falta de acuerdo en las negociaciones...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR