Prescripción de los montes públicos
| Autor | Gabriel Mañueco |
| Cargo | Abogado del Estado |
| Páginas | 571-589 |
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La prescripción, una de las instituciones más fundamentales y discutidas de Derecho, tiene, como es sabido, un doble aspecto: adquisitiva, por la cual se adquiere el dominio de cosa ajena por su posesión durante el tiempo exigido por la ley (adjectio dominii per continuationem possesionis temporis lege dcfiniti. Modestino.), y extintiva, por virtud de la que se extinguen o caducan las acciones no ejercidas en el lapso de tiempo marcado por la ley. Uno de los problemas más importantes que se presentan, dentro de los que la prescripción entraña, es el de si ésta tiene plena eficacia en cuanto a los bienes del Estado, de los pueblos y corporaciones y, en especial, en cuanto a los montes públicos. La resolución de aquél exige el estudio de preceptos de orden civil, hipotecario y administrativo, y su diversidad, a veces poco armónica, es causa de que las decisiones de la Administración y las mismas de los Tribunales no tengan, unas veces, la debida claridad, y otras no se ajusten a lo que exigen los buenos principios jurídicos.
Para fijar el valor de los preceptos legales que definen hoy el alcance y la extensión de la prescripción en relación con los montes públicos, preciso nos será, ante todo, estudiar el concepto jurídico de los bienes a que nos referimos, y hacer una ligera relación de los preceptos legales históricos relativos a la prescripción, especialmente en cuanto a aquéllos.
El artículo 1.° de la ley de 24 de Mayo dé 1863 clasifica los montes públicos: primero, en montes del Estado, y segundo, en montes de los pueblos y establecimientos públicos; el artículo 2° de la misma ex-Page 572ceptúa de la desamortización los poblados de pinos, robles o liaras cualesquiera que sean sus especies, siempre que constasen de cien hectáreas al menos; pero esta base de clasificación fue cambiada por el Real decreto de 20 de Septiembre de 1896, declarando que se entendería por montes de utilidad pública las masas de arbolado y terrenos; lo restales que por sus condiciones de suelo y área sea preciso mantener repobladas, o repoblar, para garantir, por su influencia física en el país, la salubridad pública, el régimen de las aguas, la seguridad de los terrenos o la fertilidad en las tierras destinadas a la agricultura. Los montes del Estado son administrados por ei Ministerio de Fomento (art. 12). En los demás interviene éste (art. 33) para que la explotación se sujete a los limites de la producción natural., para que se observen las disposiciones de carácter general, haciendo, en los de los pueblos, la separación entre la parte facultativa y la administrativa, y para que la guardería este sometida a un sistema uniforme.
La ley Municipal de 2 de Octubre de 1877, en el ultimo párrafo del artículo 75, disponía que en todo lo referente al régimen, aprovechamiento y conservación de los montes municipales regirán la ley de 24 de Mayo de 1863 y su Reglamento de 17 de Mayo de 1805 y como las únicas atribuciones que aquélla da al Ministerio de Fomento son las enunciadas, es evidente que la propiedad de estos montes sigue perteneciendo al pueblo; y discurriendo con úógica y con consecuencia jurídica absoluta, la Real orden de 17 de Agosto de 1888, dictada previo dictamen del Consejo de Estado, resolvió que la facultad de reivindicar dichos montes corresponde exclusivamente a los mismos Ayuntamientos. Posteriormente se han dictado algunas disposiciones particulares facultando a los abogados del Estado para intervenir en las demandas referentes a aquéllos; pero esto se ha hecho para defender mejor los intereses de los Ayuntamientos, harto descuidados por ellos mismos, y no por haberse alterado el concepto jurídico de la propiedad de los montes.
Promulgado el Estatuto Municipal, es incuestionable, a nuestro juicio, que el sistema autonómico implantado en él y ios preceptos terminantes de sus artículos 4.º y 150 atribuyen la plena, libre y única disposición de sus bienes a los propios Ayuntamientos, sin que en los Reglamentos complementarios de aquél haya disposición alguna que ponga cortapisas a esta libre disposición, ya que la contenida en el de la Hacienda municipal (arts. 23, 25 y 26) de 23 de Agosto de 1924Page 573hace referencia exclusiva a la ley de Repoblación de 1908 y para nada menciona la fundamental de 1863, y, por lo tanto, esta última se halla derogada, según la disposición transitoria del Estatuto Municipal.
Ahora bien: ¿cuál es el concepto jurídico de estos montes, bien sean del Estado o de los pueblos? A nuestro juicio, son bienes patrimoniales. No hay sino leer los artículos 339, 340 y 344 del Código civil. Según éste, los bienes de los Municipios son: o bienes de uso público, tales como los que, por via de ejemplo, cita el artículo 344, o bienes patrimoniales, de propiedad privada de los Municipios (artículo 345), que son todos los demás no enumerados. Es notorio que los montes de los Ayuntamientos no son bienes de uso público, ya que, salvo excepciones contractuales o documentales expresas, que, por ser excepción, no hacen regla, nadie puede entrar o realizar aprovechamientos en ellos, al modo como se utiliza por todos una calle, una fuente o un camino, a los que se refiere el párrafo primero del artículo 344 al han ar de los de uso público; luego los montes cuyos aprovechamientos se realizan privativamente por sus dueños mediante subastas o arriendos, al modo que cualquiera otra propiedad privada, no pueden ni deben ser clasificados como bienes de uso público, sino de propiedad privada de los Ayuntamientos, que por razones técnicas administra el Estado, pero cuya propiedad siempre es de aquéllos.
En cuanto a los montes del Estado, creemos igualmente que no pueden, dados los términos de los artículos 339, 340 y 341 del Código civil, ser clasificados como bienes de dominio público, sino como patrimoniales del mismo. Y la razón es clara. En primer término, son de idéntica naturaleza que los municipales, y no habría verdadera armonía dentro del Código si siendo tan clarísimamente clasificados aquéllos como bienes patrimoniales de los pueblos, éstos no lo fueran del mismo por ser del Estado. En segundo término, el artículo 399 califica los bienes de dominio público: o por ser destinados al uso público (caso que, como se ha dicho, no es el de los montes), o por estar destinados a algún servicio público privativo del Estado, como son las murallas, las fortalezas, etc., caso que notoriamente tampoco es el de los montes; y fuera de esos casos, todos los demás bienes delPage 574Estado son patrimoniales; y, por lo tanto, los montes lo son. Corrobora esto mismo el artículo 341 del mismo Código, al decir "que los bienes de dominio público, al dejar de estar destinados a,l uso general o las necesidades de la defensa del territorio, entran a formar parte de los patrimoniales del Estado"; luego sólo los bienes que están en aquellos dos casos son bienes de dominio público; y como los montes no lo están, no puede sostenerse que deban clasificarse como incluídos en éste, sino en el del privado del Estado. Los conceptos de utilidad pública que como motivo de la conservación de los montes señala el Real decreto de 1896, no son bastantes para alterar su naturaleza jurídica; aquéllas son únicamente las causas para no venderlos, pero no influyen en la naturaleza misma de los bienes.
Preciso es, pues, reconocer que los montes, bien sean del Estado, bien de los pueblos, son patrimoniales, de propiedad privada de las referidas entidades. Y si ello es así, en lo fundamental, en lo que atañe al dominio, al ejercicio de acciones, etc., han de sujetarse a idénticos preceptos que los de los particulares, siquiera tengan ciertas modalidades peculiares en cuanto se refiere a su administración, exclusivamente en razón a las personas jurídicas o sociales a quienes pertenecen.
Las disposiciones administrativas han llegado a reconocer el carácter patrimonial y privado de los montes públicos, no obstante este calificativo, el cual es de un orden puramente administrativo y no tiene trascendencia civil. Así, la Real orden de 8 de Enero de 1906, al regular los aprovechamientos de minas y aguas en dichos montes, declara terminantemente que "sus terrenos se han de considerar como de propiedad privada, aplicándoles, en consecuencia, el régimen de ésta en cuanto a la concesión de dichos aprovechamientos con la especialidad derivada de su administración por el servicio forestal." Y en el preámbulo de aquélla se expresa que tales montes, a pesar del adjetivo que los califica, son una propiedad patrimonial y, por tanto, privada, teniendo sus dueños - Estados o pueblos - iguales facultades anejas al dominio que los particulares. Idénticas razones comprende el preámbulo de 24 de Febrero de 1908, basadas precisamente en los artículos 340, 343 y 345 del Código civil. Y el Tribunal Supremo, en sentencia de 6 de Abril de 1921 (Gaceta de 9 de Diciembre del mismo año), declara del modo más terminante que los montes son bienes patrimoniales de los Municipios, como comprendidos en elPage 575dominio privado, sin que tenga trascendencia civil, sino meramente administrativa, el calificativo de públicos.
Cómo preliminar necesario al estudio de la prescripción de los montes, expondremos la legislación de las Partidas, base de nuestro Derecho histórico, y que regía esta materia al promulgarse el Código civil. La ley I, título XXIX, Partida 3.º, declara: "moviéronse los sabios antiguamente a establecer que las cosas se pudieran ganar o perder por tiempo por esta razón, para cada uno pudiere ser cierto del señorío que oviese sobre ellas, ca si esto non fuese, serían algunos ornes negligentes e olvidarían sus cosas e otros las entrarían e las ternían por suyas c podrían nacer pleitos y contiendas de muchas maneras de guisa que no sería orne envío cuyas eran"; y la ley 7.º de dicha Partida dispone que "plaza nin calle nin camino nin crido nin otro lugar cualquiera...
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