La prerrogativa presidencial de coordinación, instrumento de control y garantía de eficacia
| Autor | Claro J. Fernández - Carnicero González |
| Cargo del Autor | Subsecretario de Medio Ambiente |
| Páginas | 379-385 |
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El transcurso de veinte años de vigencia de nuestro marco constitucional no sólo lo avala como garantía fundamental de estabilidad política sino que permite, gracias a esa permanencia, la reflexión y el análisis sobre un horizonte normativo suficientemente contrastado en sus virtudes y, como es natural, en sus carencias.
En una primera etapa, la doctrina prestó más atención a la parte dogmática de la Constitución, sin duda por cuanto que en ese nuevo territorio de valores, principios, derechos y libertades se encuentra la razón de ser de nuestro Estado social y democrático de Derecho, y en consecuencia el fundamento del nuevo orden político (art. 10.1 CE).
Sin perder de vista esa dimensión fundamental de nuestro mapa constitucional, parece llegado el momento de hacer balance sobre el funcionamiento del Estado como organización del poder, atendiendo a la eficacia operativa de sus órganos. Másaún, urgeesta relectura, desde la lealtada lo que esya un logro común, antes que otrosacentos, desde la parcialidad y el ansia de un protagonismo excluyente y antihistórico, nos puedan confundir con relecturas no del texto constitucional sino de la intención espuria de quienes sólo buscan afirmarse a través de la marginalidad y el debilitamiento del patrimonio institucional compartido.
Estas breves notas, obligadamente precedidas de la excusa por su apresurada improvisación, van dirigidas a ese análisis y, singularmente, al del Gobierno, como órgano constitucional por antonomasia.
Costantino MORTAlI 1 define los órganos constitucionales o inmediatos como aquellos que traen causa directamente del pacto constitucional fundante, lo que determina su posición de supremacía y de recíproca independencia respecto de los demás órganos, lo que no excluye sino más bien presupone la posibilidad de un recíproco control. Como consecuencia de esa posición de supremacía, los órganos constitucionales gozan de un status especial, que se manifiesta en el reconocimiento de prerrogativas singulares que, en síntesis, determinan la no sujeción al Derecho Común de los actos derivados de su ejercicio. Ello no supone, añade MORTATI, ninguna contradicción con el principio de igualdad, ya que esta posición de prerrogativa o de tratamiento diferenciado responde a la diversidad de las situaciones que son objeto de tutela, sin que ello implique, en ningún caso, exención del principio de responsabilidad de los poderes públicos, reconocido en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental.
Desde esa categoría doctrinal, pacíficamente asumida en el constitucionalismo contemporáneo, el Gobierno se nos presenta, en expresión de JELLlNEK 2, como un poder de dominación (Herrs-
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chersgewalt), expresión primaria del principio de soberanía estatal, y que, en lenguaje contemporáneo, configura una prerrogativa o pauta fundamental de dirección o indirizzo politico, en expresión doctrinal italiana, comúnmente invocada entre nosotros. La vigencia de este principio, puesto hoy en tela de juicio, debe sustancialmente reafirmarse, singularmente en Estados compuestos o políticamente descentralizados como el nuestro. Bastaconsiderar la hipótesis excepcional de grave atentado al interés general, ante la que nuestra Constitución, en su artículo 155, emplaza al Gobierno, con la aprobación en su caso del Senado, a restaurar el orden jurídico quebrantado y, en consecuencia, a garantizar la irrenunciable vis integradora del marco constitucional.
En cualquier circunstancia, ordinaria o extraordinaria, la posición del Gobierno es, por definición, una posición activa. Éste es el sentido último de la visión clásica de MONTESQUIEU, en el ineludible capítulo VI del libro XI de El espíritu de las Leyes, al describir la Constitución de Inglaterra.
En ese texto, tan cargado de equívocas resonancias lingüísticas (valga el contraste entre pouvoit y puissance), la «potestad ejecutiva de los asuntos que dependen del Derecho de gentes», a la que tradicionalmente se ha asociado el Poder Ejecutivo, se configura en el pensamiento del autor como «parte del Gobierno, que casi siempre necesita de una acción momentánea» en el sentido de inaplazable, a diferencia de los ritmos más lentos, por deliberantes y reflexivos, propios del poder legislativo y del poder judicial.
Es esa distinta naturaleza de las funciones del Estado la que justificó y justifica el principio de separación, que no división, de poderes (art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789), como principal garantía de libertad política. Sin embargo, la funcionalidad del Estadoexige, cualquiera que sea el modelo de sistema o régimen político, que el control derivado de la pluralidad de órganos titulares de las funciones del Estado no impida su sintonía o coordinación en el impulso de un proyecto común al servicio de todos los ciudadanos.
En nuestra arquitectura constitucional, la distribución territorial del poder ha favorecido una diná-mica competitiva, sobre todo desde los nuevos poderes autonómicos emergentes, que ha puesto en entredicho, en mayor o menor medida, el papel del Estado como mejor garante del interés general.
La interpretación fuerista o excluyente del principio de competencia, por otra parte, ha «normalizado» el conflicto entre las Comunidades Autónomas y Estadoconvirtiéndolo, explícita o implícitamente (a través de la demanda permanente o el agravio comparativo), en relación ordinaria. La corrección de ese rumbo por el Tribunal Constitucional, a cuya doctrina debemos sin duda la estabilidad misma del sistema, no ha alcanzado, en mi opinión, los grados necesarios.
En ese contexto la posición del Gobierno como órgano constitucional virtualmente activo cobra una dimensión capital y un protagonismo insustituible. Esta relevancia se debe a que estamos ante el poder político en su sentido primario, antes que residuario, como por razones históricas lo califica, entre otros, GARRIDO FALLA 3. Esto nos confirma el que, sin necesidad de utilizar la expresión clásica de «poder ejecutivo», la Constitución se refiere sustancialmente a éste, configurando la «función ejecutiva» como su principal instrumento. A ello se añade la consideración sociológica elemental que nos lleva a identificar poder con acción, o más explícitamente con actos que ejecutan decisiones propias de quien los lleva a cabo.
II. A mi juicio, estos primeros veinte años de democracia parlamentaria, sin...
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