La preocupación por la eficacia de la justicia en Europa y en España
| Autor | Jaume Alonso-Cuevillas i Sayrol |
| Páginas | 19-49 |
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Bajo la rúbrica de «Derecho a un proceso equitativo», el artículo 6 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, más conocido como Convenio de Roma1, proclama en el primer inciso de su apartado primero que «toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por ley».
No es pues de extrañar que los Estados miembros del Consejo de Europa hayan prestado especial atención al funcionamiento de los sistemas nacionales de impartición de justicia y, de forma muy singular, a la eficacia de la Administración de Justicia.
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Así, desde mediados de los años setenta, son numerosas las Recomendaciones del Consejo de Europa que –de forma directa o indirecta– tienen por objeto la eficacia del funcionamiento de los sistemas judiciales. Hito importante sobre el particular es la Resolución adoptada con ocasión de la 23ª Conferencia de Ministros de Justicia europeos, celebrada en Londres los días 8 y 9 de junio del año 2000,2con el elocuente título de «Delivering justice in the 21st Century», en la que, tras enfatizar el compromiso con la mejora de la eficacia de la justicia, materia a la que se concedía «alta prioridad», se decidió adoptar todas las medidas necesarias, tanto a nivel nacional como internacional, para mejorar la eficacia del funcionamiento de los sistemas judiciales, y, para ello, encargar al Comité Europeo de Cooperación Jurídica3la elaboración de los instrumentos jurídicos apropiados tendentes a mejorar la eficacia de la justicia en Europa.
Y el fruto de dicho encargo cristalizó en la creación de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia, cuyo explícito objetivo es mejorar la eficacia y el funcionamiento de los sistemas judiciales de los Estados miembros, y que, hoy es, sin duda, el principal organismo europeo en materia de eficacia de la justicia.
La citada Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia, en anagrama CEPEJ4, fue creada el 18 de septiembre de 2002 por medio de la Resolución Res(2002)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa.5
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Conforme explicita la citada Resolución se parte del reconocimiento de que el Estado de Derecho, base de las democracias europeas, no puede asegurarse sin sistemas judiciales justos, eficaces y accesibles, a cuyo fin se enuncian una serie de principios o recomendaciones entre los que –a los efectos que ahora nos ocupan– conviene destacar:
– La eficacia de los procesos judiciales, debiéndose adoptar las medidas necesarias para garantizar que los procesos judiciales se resuelvan en un plazo razonable, respetando empero todas las garantías inherentes a un proceso justo.
– La necesidad de que cualquier resolución judicial sea ejecutada de forma efectiva en un plazo razonable.
– El reconocimiento de que la correcta Administración de Justicia y la gestión eficaz de los tribunales, factores considerados como condición esencial para el buen funcionamiento del sistema judicial, exigen adecuadas asignaciones presupuestarias.
Entre las actividades de la CEPEJ destaca la elaboración de unos informes bianuales de evaluación de los sistemas judiciales. Tras un informe piloto, publicado en 2005 con datos del ejercicio 2002, ha elaborado otros cinco informes, con los datos respectivamente correspondientes a los años 2004, 2006, 2008, 2010 y 2012.6Dichos Informes de Evaluación de los Sistemas Judiciales Europeos han constituido, hasta la fecha, el principal instrumento para analizar comparativamente el efectivo funcionamiento de los sistemas judiciales de los distintos Estados europeos.
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Al margen de los anteriores informes bianuales, otros documentos elaborados por la CEPEJ que merecen ser especialmente destacados son el Time management Checklist, publicado en diciembre de 2005 y que constituye una interesante relación de indicadores para el análisis de la duración de los procedimientos judiciales7y el Compendium of «best practices» on time management of judicial proceedings, documento que, como su propio nombre indica, tiene por objeto establecer un compendio de buenas prácticas que permitan pasar de un tiempo razonable a un tiempo óptimo en la tramitación de los procesos judiciales.8La preocupación del Consejo de Europa, y más concretamente de la CEPEJ, por reducir la duración de los procesos judiciales, llevó a la CEPEJ a constituir el Centro SATURN (SATURN Centre, acrónimo de Study and Analysis of judicial Time Use Research Network). Creado en 2007, el Centro SATURN tiene por objeto erigirse en un observatorio europeo de la duración de los procedimientos judiciales para establecer directrices tendentes a evitar la violación del derecho a un plazo razonable protegido por el artículo 6 de la Convención de Roma.9
Desde su creación, ha elaborado interesantes estudios y documentos de trabajo, entre los que debe destacarse la Saturn Guidelines for Judicial Time Management, publicada en 2013, que partiendo de las Resoluciones y Recomendaciones del Consejo de Europa10y de anteriores documentos de la CEPEJ y del propio
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SATURN establece las quince directrices consideradas prioritarias para reducir la duración de los procesos judiciales11. Dicho documento ha sido objeto de revisión por el propio Centro SATURN, publicándose recientemente, en diciembre de 2014, un nuevo documento que lleva por título Revised Saturn Guidelines for Judicial Time Management (2nd revision)12 y que constituye hoy el más completo y actualizado programa de recomendaciones para la mejora de la eficacia de los procesos judiciales y que, obviamente, deberemos tomar en especial consideración al efectuar algunas propuestas de mejora para nuestro sistema judicial.13
Por lo que respecta a la Unión Europea, las cuestiones relativas a la justicia han tenido siempre un peso importante en las políticas europeas, si bien hasta fechas recientes las prioridades se habían centrado en la colaboración entre las autoridades judiciales de los distintos países y el acceso a la justicia, especialmente transfronterizo. Hito importante de dichas políticas cristalizó en la creación del portal electrónico e-justice, cuya partida formal de nacimiento debe situarse en la comunicación efectuada por la Comisión Europea en mayo de 2008 con el título «Hacia una estrategia europea en materia de e-Justicia (Justicia en línea)».14Hoy, el portal e-justice constituye una importante y com-
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pleta fuente de información sobre los distintos sistemas jurídicos nacionales, disponible en 23 lenguas, con el explícito objetivo de mejorar el acceso a la justicia en el seno de la UE, con vocación asimismo de erigirse en el futuro en la ventanilla única en el ámbito de la justicia.15Sin embargo, es en esta década cuando la eficiencia de la Administración de Justicia ha entrado expresamente en la agenda de las prioridades políticas. Con ocasión de los programas de ajuste económico de Grecia, Irlanda, Letonia y Portugal, se constató que las deficiencias en el funcionamiento del sistema judicial no sólo socavaban la confianza de ciudadanos y empresas en el sistema judicial, sino que también agravaban el espiral de recesión. Por dicha razón, en 2011 las reformas judiciales nacionales se convirtieron en parte integrante de las medidas estructurales de dichos programas.16Consecuentemente, cuando, con ocasión del Semestre Económico de 201217, el Consejo Europeo publicó sus recomendaciones específicas para los distintos
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Estados miembros, prestó especial atención no sólo al funcionamiento de la administración pública en general, sino también al de la Administración de Justicia, comprobando que diversos Estados miembros18tenían ciertas dificultades por resolver, en particular en lo relativo a la duración de los procedimientos y la organización del poder judicial.
Por ello, al prepararse el Semestre Europeo de 2013, la mejora de la calidad, la independencia y la eficiencia de los sistemas judiciales nacionales pasó a ser una prioridad política. En el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 201319, y dentro del capítulo dedicado a la modernización de la administración pública, se destaca ya como uno de los factores que pueden contribuir especialmente al crecimiento «mejorar la calidad, la independencia y la eficiencia de los sistemas judiciales, garantizar que las denuncias puedan resolverse en un plazo de tiempo razonable, y promover el uso de otros mecanismos de solución de conflictos».20Se destaca asimismo el esperado impacto económico de dichas medidas, que deberían «reducir los costes para las empresas y aumentar el atractivo del país para los inversores extranjeros».21
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Puesta la eficiencia de la justicia en la mesa de prioridades políticas de la UE, y surgida por ende la necesidad de poder contar con una visión sistemática del funcionamiento de la Administración de Justicia en todos los Estados miembros de la UE, la Comisión Europea solicitó a la CEPEJ...
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