La prejudicialidad administrativa en los delitos contra la ordenación del territorio

Autor:Juan Manuel Fernández Aparicio
Cargo:Fiscal de la Sección de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Jaén
RESUMEN

La dualidad de procedimientos sancionadores puede generar conflictos entre las diferentes ramas del ordenamiento jurídico tanto a nivel sustantivo, como a nivel procesal. Es en este marco donde debemos ubicar el estudio de la preju­dicialidad; concepto, clases, efectos, etc. La prejudicialidad se puede contemplar desde lo contencioso hacia lo penal pero... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

Una eficaz represión de conductas atentatorias contra un urbanismo «sin rostro» pasa por una adecuada respuesta penal. Pero generalmente se insiste, quizás sobredimensionando la realidad, que es fundamental una correcta formulación de los tipos penales y además una adecuada y sensible interpretación judicial de los mismos. Sin negar lo anterior no podemos dejar en un segundo plano los aspectos procesales; de poco sirve que tengamos unos tipos penales si nuestro sistema procesal no es el adecuado. Obviamente no es momento de detenerse en un análisis de nuestro modelo de justicia penal, pero partimos de un modelo obsoleto y bajo un dato irrefutable y es que seguimos rigiéndonos por una LECr de fines del Siglo XIX cuyas continuas reformas —y las que queden— son cuanto menos y permítanme una metáfora de «dudoso gusto» que hacen que el «edificio» no sea ya capaz de dar una respuesta adecuada al ciudadano.

Ciertamente el edificio se nos cae y serían interminables los problemas jurídicos que plantean la instrucción e investigación y posterior enjuiciamiento de conductas que hasta el nuevo Código Penal eran puramente reprochables administrativamente. Así, como meros botones de muestra podemos citar la posibilidad de existencia de dualidad procedimientos con el riesgo de incurrir en non bis in idem, la dificultad de diferenciación de conductas de modo que unos mismos hechos puedan ser considerados por un Juez de Instrucción como constitutivos de delito o sólo archivados por considerarlos meros ilícitos administrativos. Surgen consecuentemente roces entre ordenamientos jurídicos procesal y sustantivamente distintos pero que comparten principios comunes1.

En las líneas que siguen vamos a intentar centrarnos en una cuestión que suele plantearse durante la fase de instrucción o posteriormente durante el enjuiciamiento de un delito contra la ordenación del territorio. Como sabemos, por la penalidad de estos tipos el procedimiento penal es el denominado procedimiento abreviado cuya fase de investigación se denomina diligencias previas. Es en esta fase de preparación del futuro juicio oral donde las defensas suelen generalmente plantear la existencia de prejudicialidad administrativa con la consiguiente petición de paralización del proceso penal mediante un sobreseimiento provisional.

El comentario que sigue no es sólo privativo de los delitos relativos al urbanismo sino que es aplicable a la mayoría de los tipos del Título XVI del Libro II del CP. Cuantitativamente afecta más a los delitos urbanísticos que son la gran mayoría de los que se ven en las secciones de medio ambiente, ordenación del territorio y patrimonio histórico2 de las Fiscalías españolas.

2. Competencia y prejudicialidad

La generalidad de los delitos contemplados en los diferentes capítulos del Título XVI del CP se configura sobre normas penales en blanco. Resulta casi preocupante que con frecuencia el legislador recurra a tipos penales compuestos cuya integración requiere la interpretación e integración de disposiciones o normativas administrativas. Son un buen ejemplo de ello, los citados delitos urbanísticos, medioambientales y los delitos contra el Patrimonio histórico. Igualmente son reseñables los delitos contra la seguridad del tráfico (arts. 379 a 385 CP) o los de siniestralidad laboral (arts. 316 y 317 CP). En estos casos, se produce una accesoriedad del Derecho administrativo respecto del penal pero no sólo en sentido sustantivo sino también procesalmente.

El TC ha tenido en multitud de ocasiones que ocuparse de la problemática que genera que el Derecho Penal tenga que partir de lo que indica el Derecho Administrativo. Baste indicar que es doctrina reiterada por el TC que «el núcleo esencial de la infracción ha de estar contenido en la ley penal remitente»3.

Generalmente la preeminencia sustantiva y procesal del Derecho Penal ha tenido como consecuencia que el planteamiento de cuestiones prejudiciales no sirva para detener la maquinaria represora del Estado. Sin embargo, como veremos, el Tribunal Constitucional ha considerado que cuando una cuestión administrativa sea determinante de la culpabilidad o inocencia del acusado, se deberá sustanciar una cuestión prejudicial administrativa. Esta postura permite reivindicar la importancia del Derecho administrativo y su jurisdicción como elemento preventivo de protección del ciudadano frente al desmesurado crecimiento de la represión penal.

El efecto procesal de la construcción de tipos usando dos cuerpos normativos sustantivos diferentes va a ser la colisión de las normas que rigen la determinación de la competencia4. El juez penal se verá en la tesitura de conocer aspectos administrativos que competencialmente no le están atribuidos y que no los podría conocer aisladamente.

Como sabemos la prejudicialidad nace desde el momento en que el juez de un orden jurisdiccional concreto se ve abocado a conocer de materias que no le están atribuidas competencialmente pero que al estar tan íntimamente ligadas a la materia de la que sí es competente, requiere conocer de ambas.

Para GIMENO SENDRA5 las cuestiones prejudiciales «son elementos de hecho integrantes de un requisito del tipo penal, que precisan de una valoración jurídico material, previa e independiente, del objeto procesal, así como su consiguiente declaración por el tribunal del orden jurisdiccional competente, a fin de obtener la plena integración de la conducta».

Por tanto, las cuestiones prejudiciales son aquellas cuestiones litigiosas, civiles, contencioso administrativas o laborales, que deben resolverse bien por el órgano jurisdiccional competente antes que el proceso penal finalice, porque de ellas depende a veces el carácter del hecho que se considera delictivo; o bien las puede resolver el mismo órgano jurisdiccional penal al extenderse en determinados casos su competencia a las mismas.

Como bien indica FERNÁNDEZ VALVERDE6 muy pocas son las novedades que presenta la actual LJCA: Junto al límite de las cuestiones penales, también se aborda ahora las cuestiones prejudiciales constitucionales. Por otra parte se hace una referencia a lo que pudiera haberse establecido en relación con las mismas en los convenios internacionales y por ultimo, se sustituye la posibilidad de revisión de la decisión que se contenía en la derogada LJCA de 1956 por el principio de la no vinculación de la jurisdicción competente con la decisión adoptada de forma prejudicial.

De lo dicho y siguiendo a la doctrina podemos hacer una clasificación de las cuestiones desde la óptica sustantiva y procesal.

Desde un punto de vista sustantivo o material podemos diferenciar entre cuestiones homogéneas y heterogéneas. Las primeras al igual que el objeto del proceso penal se rigen por las normas del Derecho Penal y son heterogéneas las que han de decidirse con arreglo a normas distintas de este sector del ordenamiento.

Por el contrario desde un punto de vista procesal distinguimos entre prejudicialidad no devolutiva o no excluyente y prejudicialidad devolutiva o excluyente, también denominada suspensiva o incidental.

Las cuestiones prejudiciales no devolutivas se caracterizan por la habilitación legal de poder resolver un mismo órgano jurisdiccional materias o cuestiones que no le están singularmente atribuidas pero que al estar tan íntimamente relacionadas con materias de su competencia entrarán a conocer a los solos efectos prejudiciales. Siguen por tanto la norma recogida en el art. 10.1 LOPJ y válido para todos los órdenes jurisdiccionales en virtud de la cual «1. A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente».

El TC en numerosas sentencias ha venido reconociendo la constitucionalidad de este tipo de cuestiones prejudiciales. Así la STC Sala 1ª, de 26 de marzo de 1996, núm. 50/1996, BOE 102/1996, de 27 de abril de 1996, rec. 2528/1994, ponente: Ruiz Vadillo, Enrique EDJ 1996/934 indica:

Por ello se ha sostenido la legitimidad desde la perspectiva constitucional del instituto de la prejudicialidad no devolutiva (SSTC 24/84, 62/84, 171/94) «como vía para permitir el conocimiento en su integridad en asunto complejo (en los que se entrecruzan instituciones integradas en sectores del Ordenamiento cuyo conocimiento ha sido atribuido a órdenes jurisdiccionales diversos), por un solo orden jurisdiccional, cuando el conocimiento de estas cuestiones resulta instrumental para resolver sobre la pretensión concretamente ejercitada y a los solos efectos del propio proceso».

La posibilidad de conocer de materias que no le están atribuidas está sujeta a diferentes limitaciones y requisitos. La posibilidad de que un órgano jurisdiccional conozca de materias ajenas a su competencia debe ser siempre excepcional y basada en un principio de necesidad, lo que implica que no puede producir el efecto de cosa juzgada. En términos legales, conocerá a los sólo efectos prejudiciales. La jurisprudencia igualmente ha venido perfilando las condiciones para que un juez pueda conocer de materias extrañas a su competencia. Así, si un juez penal quiere conocer de materia civil ha de resolverse con criterios civiles. Así lo recuerda la SAP de La Coruña, sec. 1ª, de 16 de junio de 2008, núm. 260/2008, rec. 209/2008, ponente: Pia Iglesias, Juan Luís (EDJ 2008/186196):

Es cierto que el art. 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial posibilita la resolución a efectos prejudiciales de asuntos que no estén atribuidos al orden jurisdiccional Penal, pero esa posibilidad, no supone que puedan decidirse esos asuntos de forma que no se respeten los criterios de valoración y la legalidad aplicable a tales asuntos, o lo que es lo mismo, para...

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