Derechos preferentes para la ocupación de una parcela en dominio público portuario
| Autor | Gayarre Conde, Iván |
| Cargo | Abogado del Estado en la Subdirección General de los Servicios Contenciosos y coordinador del convenio de asistencia jurídica suscrito con la Autoridad Portuaria de Huelva |
| Páginas | 57-67 |
Dictamen elaborado el 15 de julio de 2007 por don Iván Gayarre Conde, Abogado del Estado en la Subdirección General de los Servicios Contenciosos y coordinador del convenio de asistencia jurídica suscrito con la Autoridad Portuaria de Huelva
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Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe en relación con la existencia o no de derechos preferentes a favor de la mercantil … sobre la parcela destinada a la construcción y explotación de una estación de servicio junto a la glorieta de acceso a la carretera N-442 desde el Polígono Industrial de la Punta del Sebo, de la Zona de Servicio del Puerto de Huelva, ante la posibilidad de convocar un nuevo y diferente concurso en atención a nuevas circunstancias sobre el ámbito y características de la actuación.
Examinada la documentación remitida, el Abogado que suscribe tiene el honor de informar lo siguiente.
I. Por centrar adecuadamente la cuestión objeto del presente informe, no resulta ocioso hacer una referencia a la naturaleza jurídica del contrato adjudicado el 2 de mayo de 2002 por la Autoridad Portuaria de Huelva a la empresa …
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Como resulta de la lectura conjunta de los pliegos de condiciones generales y de bases técnicas, así como de las cláusulas administrativas reguladoras del concurso para la concesión de construcción y explotación de una estación de servicio junto a la glorieta de acceso a la carretera N-442 desde el Polígono Industrial de la Punta del Sebo, de la Zona de Servicio del Puerto de Huelva, el citado concurso tenía como objeto:
a) La ocupación de una parcela del dominio público portuario de aproximadamente 4.000 m2.
b) La construcción de una estación de servicio en la citada parcela, para lo cual los licitadores deberían elaborar un estudio o anteproyecto detallado y un programa para la realización de las obras.
c) La explotación de dicha estación de servicio de conformidad con el programa de explotación de la concesión presentado por el licitador, mediante la venta y distribución de combustibles de automoción, así como a los servicios complementarios habituales de este tipo de instalaciones que sean autorizados por la Autoridad Portuaria de Huelva.
Así las cosas, ha de entenderse que estamos no ante una concesión pura, sino ante un «negocio jurídico complejo» querido por las partes como un todo e integrado por distintos negocios en recíproca dependencia, de modo que un contrato dependa del otro.
Este carácter «finalista» se destaca de forma expresa en la cláusula 8.ª del pliego de bases técnicas y de cláusulas administrativas reguladoras del concurso que ahora nos ocupa, cuando de forma expresa afirma en su párrafo segundo que:
La concesión regulada en este clausulado tiene un carácter finalista, de manera que el concesionario no podrá destinar la superficie que se le conceda a un fin diferente del previsto ni tampoco ser explotada de forma distinta a la pactada.
Tomando como base las consideraciones anteriores, consideramos que el régimen jurídico de la «concesión de construcción y explotación» objeto del presente informe es similar al del denominado «contrato de concesión de obras públicas», regulado en la actualidad por el TRLCAP (arts. 220 a 266) tras haber establecido la Ley 13/2002, de 23 de mayo, su nuevo régimen jurídico.
Como ya señalamos en nuestro Informe sobre la concesión administrativa otorgada a favor de la «Terminal Polivalente de Huelva, S. A.», el contrato de concesión de obras públicas constituye una figura presente en la legislación administrativa española desde el siglo xix, apareciendo por primera vez en el RD de 10 de octubre de 1845, y regulándose posterior- mente de un modo u otro por diversas normas administrativas con perfiles muy similares (por ejemplo, la Ley 8/1972, de Autopistas, la Ley General de Obras Públicas de 1877, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba elPage 59Texto Refundido de la Ley de Aguas, y la anterior regulación a la Ley 13/2005 contenida en los artículos 130 a 134 del TRLCAP).
En el ámbito portuario la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992 ya contemplaba la imbricación entre los servicios portuarios y la ocupación del dominio público en su artículo 67 apartado 2.º, conforme al cual:
Cuando la gestión indirecta del servicio precise el otorgamiento de concesión o autorización de ocupación de dominio público portuario, ambas relaciones serán objeto de expediente único, y su eficacia quedará vinculada recíprocamente.
La doctrina especializada (P. Acero Iglesias, «Organización y Régimen Jurídico de los Puertos Estatales», Thomson Aranzadi, año 2002, 311 pp.) ya había destacado que resultaba paradójico el que dos relaciones entre los mismos sujetos y relativas al mismo objeto estuvieran sometidas a regímenes jurídicos diferentes, resultando todavía mayor esta paradoja si tenemos en cuenta que en su gestación ambas relaciones se rigen por procedimientos públicos.
Posteriormente, la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, ha dedicado su artículo 126 al contrato de concesión de obras públicas portuarias, estableciendo en su apartado 2.º que podrán tener por objeto la construcción y explotación o solamente la explotación siempre que se encuentran abiertas al uso público o aprovechamiento general de un nuevo puerto o una parte nueva de un puerto que sea susceptible de explotación totalmente independiente, o de infraestructuras portuarias de defensa, de abrigo, de accesos marítimos, de muelles y de otras obras de atraque. Esta modalidad del contrato de concesión de obras públicas portuarias se mantiene en el actual proyecto de Ley 121/00078 de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre (publicado en el «Boletín Oficial de las Cortes Generales» núm. 78-1, de 17 de marzo de 2006), aunque eliminando de la actual redacción del artículo 126.2.º la posibilidad existente hoy en día de que los contratos de concesión de obras públicas en el ámbito portuario solamente puedan tener por objeto la «explotación».
Expuesta la evolución del contrato de concesión de obras públicas en nuestra legislación, procede determinar ahora el régimen jurídico aplicable a la concesión de construcción y explotación objeto del presente informe.
Mediante Resolución del Presidente de la Autoridad Portuaria de Huelva de 2 de mayo de 2002 se adjudicó a la empresa … el concurso para la concesión de construcción y explotación de una estación de servicio junto a la glorieta de acceso a la carretera N-442 desde el Polígono Industrial de la Punta del Sebo, de la Zona de Servicio del Puerto de Huelva, dándose cuenta de esta adjudicación al Consejo de Administra-Page 60ción de la Autoridad Portuaria de Huelva en su sesión del día 14 de junio de 2002.
Por consiguiente, la perfección del contrato tuvo lugar en el año 2002, es decir, antes de la regulación del contrato de concesión de obra pública con carácter general por Ley 13/2003, de 23 de mayo, y con carácter particular para los puertos por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre. Siendo ello así, en el ámbito portuario la única norma aplicable era el artículo 67.2.º de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, antes citada. Y con carácter general, estaban vigentes los artículos 130 a 134 del TRLCAP, aplicables supletoriamente en la medida en que la...
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