Los precios de las telecomunicaciones: teoría y práctica
| Autor | J. Miguel de la Cuétara Martínez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Director de la REDETI. Despacho Ariño y asociados |
| Páginas | 13-48 |
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INTRODUCCIÓN. LA OBSERVACIÓN COMO MÉTODO PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS TARIFARIAS
Los precios de los servicios de telecomunicación están adquiriendo perfiles caóticos. Las ofertas, descuentos, bonos y otras posibilidades de obtener alguna rebaja se multiplican sin cesar, tanto en la telefonía fija y móvil como en el acceso a Internet o en los nuevos servicios (mensajes cortos a móviles p. ej.). Las revisiones y análisis comparativos de tarifas que aparecen en revistas o prensa especializada apenas son válidas para unos pocos días y hay servicios on line que consisten simplemente en encontrar minuto a minuto a lo largo del día la tarifa más ventajosa, para lo cual se usan sofisticadas aplicaciones informáticas. La saturación de información en, en suma, evidente. Y en este confuso mundo, reino de lo mudable y contingente, el regulador está llamado a actuar para la fijación de las tarifas más importantes (servicio telefónico fijo, interconexión...) con todas las dificultades que ello conlleva.
El regulador, ciertamente, ha acudido a la técnica del "price cap" (precios máximos globales por cestas de servicios) como solución más flexible que la de los tradicionales "precios regulados" servicio a servicio; pero lo ha hecho a la española, en una regulación a muy corto plazo (dos años, cuando lo normal son cinco) y llena de prevenciones (muchos servicios se tasan todavía individualmente) que no ha satisfecho a las autoridades de Bruselas en aspectos esenciales (corrección del déficit de acceso). Esto, por lo que respecta a las tarifas "fijo-fijo"; en el terreno "fijo-móvil" está en marcha una auténtica revolución derivada de la calificación de Telefónica Móviles y Airtel como operadores dominantes en el mercado de interconexión, cuyos efectos -tarifas orientadas a costes- veremos muy pronto.
Es el momento oportuno para reflexionar sobre estas cuestiones. En los tres años transcurridos desde la liberalización de los servicios de telefonía hemos acumulado una cierta experiencia, cuyos frutos debemos aprovechar. En ese tiempo se han aprobado sucesivas órdenes tarifarias, examinado diversos tipos de bonos y planes de descuento, se ha publicado la primera -y conflictiva- OIR (oferta de Interconexión de referencia), que ha dado paso ya a una segunda, se ha producido la calificación de operadores móviles como dominantes en su propio mercado y en el de interconexión, con las consecuencias tarifarias que ello conlleva... y ha habido numerosos conflictos. En una palabra, la vida real ha venido a sustituir a los posicionamientos teóricos previos, las tarifas concretas han favorecido a unos y perjudicado a otros, y la suerte está, de alguna manera, echada.
Vaya por delante que esta inmersión en la realidad nos obliga a ser precavidos ante los innumerables planteamientos utópicos que se ven, tanto en la literatura económica como en la jurídica. Las discusiones sobre la aplicación de los "costes incrementales a largo plazo", tanto en su versión simple (Long Run Average Incremental Costs) como matizada (Total Elements - Long Run Incremental Costs), con preferencia a otras alternativas como la EC-PR (Efficient Component - Price Rule) se han visto superadas por la universal aplicación de simples fórmulas de tipo comparativo (benchmarkings) ante las insalvables dificultades de obtener datos fiables para operar cualquiera de las anteriores. Y las referencias de la LGTel a la utilización de "costes reales" a la hora de fijar tarifas, se han convertido en su desarrollo reglamentario en "costes presuntos", amparándose esta distorsión en recomendaciones de la Co-misión Europea. Pues bien, para evaluar la política tarifaria en funcionamiento a nuestro alrededor, optaré, sin paliativos, por aprovechar la experiencia y eludir las discusiones teóricas. Con ello, este trabajo perderá empaque pero ganará utilidad o, al menos, en eso confío.
Al lector que quiera adentrarse en los planteamientos teóricos, lo remito a la bibliografía al uso y, dentro de ella, naturalmente, a las obras generales de Derecho de las Telecomunicaciones (en España ya tenemos unas cuantas) y a las revisiones técnicas y económicas del sector. Puesto que las primeras son suficientemente conocidas, me limitaré a mencionar entre las últimas a las memorias anuales de la CMT y esa excelente obra de GRETEL, el Grupo de Regulación del Colegio de Ingenieros de Telecomunicación, titulada "Convergencia, competencia y regulación en los mercados de las telecomunicaciones, el audiovisual e Internet" (2000).
Diré, además, que en la REDETI pueden encontrarse artículos de enfoque jurídico económico, tanto sobre temas tarifarios específicos (p. ej., ARIÑO y HERGUERA "La Interconexión, un modelo de regulación para las telecomunicaciones", en el número 6, de oct/99) como genéricos (VILLAR ROJAS, "La contraprestación económica por los servicios e infraestructuras privadas de interés general", en el mismo número, complementado con su sugerente libro Tarifas, tasas, peajes y precios administrativos, FER-Comares, 2000), que, con la bibliografía que citan, son muy útiles para introducirse en esta materia, como también lo son los Congresos y Reuniones generales del sector; por todos, señalaré la XIII Biennal Conference de la ITS celebrada en Buenos Aires (jul/2000) con más de un centenar de ponencias y comunicaciones procedentes de todo el mundo editadas en CD-ROM y disponibles en Internet.
Volviendo al enfoque de este artículo, debo anticipar que en él aplicaré una metodología consistente en: a) la observación de cómo se han fijado los distintos tipos de tarifas; y b) la formulación de algunas hipótesis que expliquen el modo de actuar observado y, a ser posible, sirvan como conclusiones provisionales, que propongo al lector. Es mi intención presentar todo ello de forma más directa posible evitando la aridez propia de los temas tarifarios, incluso, adviértase, a costa de la precisión. Lo que trato de construir no es un manual de técnicas tarifarias sino una reflexión sobre donde estamos y a donde debemos encaminarnos en esta materia, reflexión que ordenaré sobre el siguiente esquema:
Simplificando mucho, en las telecomunicaciones españolas encontramos dos grandes tipos de tarifas reguladas claramente delimitados y un tercer grupo que, si bien no pretende fijar un listado de precios, influye poderosamente en lo que el consumidor ha de pagar por los servicios que obtiene. Los primeros son, respectivamente, los precios de los servicios finales que ha de pagar el usuario y los precios que han de pagar los competidores por las facilidades de interconexión y acceso que demandan de otro operador; el último, es el montante económico que un operador ha de pagar por la entrada en el mercado, lo que se conoce popularmente como el "precio de la licencia". De estos tres tipos daré cuenta sintética en las páginas que siguen, advirtiendo de antemano que el último no debe ser considerado en puridad parte de la política tarifaria del Estado, sino de la fiscal.
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OBSERVACIÓN DE LA REALIDAD (I). LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS FINALES A LOS USUARIOS
2.1. LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS TELEFÓNICOS Y EL DÉFICIT DE ACCESO. LA CUOTA DE ABONO
El sometimiento a precio regulado de los servicios finales de telecomunicaciones se produce -tras la liberalización- cuando el consumidor no tiene capacidad de elección y la oferta y la demanda no actúan del modo adecuado para la libre fijación de los precios. En tales condiciones, la intervención del regulador, fijando precios e incorporándolos a una tarifa publicada en el Boletín Oficial, resulta obligada. Una variante de esta situación se da en el caso del servicio universal de telecomunicaciones y otros servicios públicos (telefonía con buques, p. ej.) cuyo sometimiento a tarifa deriva precisamente del carácter de "servicio público" y de la decisión del legislador de que su precio ha de ser "asequible". En esta situación se encuentran la mayoría de los servicios básicos de telefonía fija y algunos otros como los de transporte de datos o alquiler de circuitos prestados por el operador dominante.
En la operativa real de fijación de estas tarifas, llama la atención la constante presencia de elementos ajenos a las telecomunicaciones y, concretamente, de una preocupación obsesiva por los efectos de estas tarifas sobre el IPC. El problema del "déficit de acceso" da buena cuenta de ello.
El déficit de acceso se produce cuando lo que los operadores ingresan por la suma de la cuota de abono y las tarifas locales no cubre los costes totales de las redes locales que, en consecuencia, tienen que ser sufragados con las llamadas de larga distancia. Esta situación se genera normalmente en el régimen de monopolio, puesto que, con un operador único, el Gobierno tiende a abaratar las llamadas de las personas de menor poder adquisitivo (que se supone son las locales) a costa de las de mayores ingresos y de las empresas (grandes consumidores del tráfico de larga distancia). Este es un fenómeno común a todos los países y en él pesan también consideraciones electorales. Al establecerse la competencia, los nuevos operadores acuden sobre todo a aquellos servicios donde hay amplios márgenes por lo que, a medida que el tiempo pasa, las subvenciones cruzadas entre las llamadas locales y las de larga distancia no pueden mantenerse y en consecuencia hay que proceder al reequilibrio tarifario: subida de la cuota de abono -sobre todo- y de las llamadas locales, de un lado, con bajada de las llamadas de larga distancia, de otro.
En España, Telefónica lleva años postulando el indicado reequilibrio tarifario, pero, por unas u otras razones, el Gobierno lo ha ido retrasando. Primero fueron las exigencias relativas a la inflación previas a la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria, que determinaron una congelación de tarifas. Después, en 1997, con ocasión del cambio a tarificación por segundos, abortó un primer intento de reequilibrio, puesto que no se subió la cuota de abono...
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