Precios públicos
| Autor | Javier Martín Fernández y Jaime Aneiros Pereira |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Financiero y Tributario |
Artículo 24.- CONCEPTO
Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
COMENTARIO
1. EL PRECIO PÚBLICO COMO MODALIDAD DE LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE PRECIOS EXIGIBLES POR LOS ENTES PÚBLICOS
Dentro del conjunto de los ingresos públicos es clásica la referencia por la Economía Financiera y la Hacienda Pública a la teoría de los precios y, dentro de ésta, a la distinción entre precios privados, cuasi-privados, políticos y públicos.
Estos últimos se vinculan, fundamentalmente, a las empresas públicas y, más concretamente, cuando éstas prestan servicios públicos. Como ya hemos señalado en otro lugar, cuando el Estado comienza a ejercer actividades en el mercado, los ingresos que obtiene no se encuadran, precisamente, en ninguna de las categorías hasta entonces existentes. Así, señala NAHARRO que «la forma institucional corriente que usan las Haciendas modernas para la producción de servicios públicos cuyos costes se cubren mediante precios públicos es la llamada empresa pública» (Naharro Mora, J. M.: Lecciones de Hacienda Pública, Madrid, 1952, pág. 65). De ahí que en la Ciencia de la Hacienda se desarrollasen posibles calificaciones tomando como criterios la mayor o menor divisibilidad del servicio, la incidencia en el interés público o la cuantía de la contraprestación exigida, para distinguir las distintas clases de precios respecto de los precios públicos.
Basta que el Estado fije una determinada contraprestación de forma diversa a la del mercado libre, para que estemos ante este tipo de recursos. Es, precisamente, en esta adopción de contraprestaciones distintas de las del mercado donde estriba, en palabras de EINAUDI, la característica diferencial del precio público (Principios de Hacienda Pública, ob. cit., pág. 23). La necesidad a satisfacer debe ser individualizable y divisible, pero no puede ser satisfecha por los agentes sociales, pues la importancia del servicio público exige que se preste a un coste inferior al libre juego de la oferta y la demanda. Con ello se pretende lograr una finalidad pública consistente en acercar los servicios públicos al mayor número de ciudadanos y en condiciones más ventajosas que en las del mercado. De aquí que se hable de «precio público para significar que, si bien es un verdadero precio suficiente a cubrir el coste total del servicio, se fija a base de criterios públicos» (Ibidem, pág. 7).
Tres son, por tanto, las condiciones que ha de tener el servicio público cuyo coste se financia con este instrumento financiero: debe ser divisible en unidades de venta y ofertado a precios inferiores a los privados, así como el ingreso debe cubrir el coste de producción del servicio. Una de las finalidades perseguidas por la Administración al establecer tales precios reside en evitar el monopolio de los particulares. De esta forma el Estado establece un precio suficiente, pero no basado en el criterio del lucro, sino en fines de interés general.
Los precios públicos se diferencian de los políticos y cuasi-privados en que éstos no cubren por entero los costes de producción o prestación del bien, servicio o actividad a financiar, cosa que sí ocurre en los primeros.
Este concepto doctrinal queda lejos del asumido por el legislador español y que ha quedado plasmado en los arts. 24 de la LTPP y 41 del TRLHL, cuya redacción actual se debe a la Ley 25/1998 partiendo del contenido de la STC 185/1995.
2. EL CONCEPTO JURÍDICO DE PRECIO PÚBLICO: SUPUESTOS DE HECHO Y OBLIGADOS AL PAGO
La Exposición de Motivos de la LTTP señala que «la presente Ley no se limita, sin embargo, a la regulación básica de las tasas en el conjunto de los ingresos tributarios, sino que aborda, también, la de los precios públicos: figura mal definida en nuestro ordenamiento y, sobre todo insuficientemente regulada». A esta tarea dedica su Título III, que comienza por definir el concepto de precio público aunque, como ha señalado PITA GRANDAL, la redacción originaria de la LTPP no precisaba un concepto sino hechos por los que debería exigirse una tasa o un precio público («El precio público en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional», ob. cit., pág. 11).
Pues bien, debemos partir del hecho de que los Entes públicos realizan una multiplicidad de actividades de cara a los ciudadanos. En ocasiones, algunos de ellos se verán afectados más directamente que el resto por las mismas. En estos casos, según la actividad realizada, el Ente público puede optar por financiar tales actividades con cargo a impuestos ?lo que supondría que todos los ciudadanos con su contribución las hacen posibles?, con cargo a tasas ?los directamente afectados deben contribuir en mayor medida que el resto?, precios públicos o precios privados. La diferencia entre estos dos tipos de precios, como tuvimos ocasión de exponer, no se refiere a la naturaleza del recurso, sino a la aplicación, en los últimos y sobre todo con anterioridad a la entrada en vigor de la LGT, de normas jurídico-privadas para la obtención del ingreso.
Dos cuestiones cabe plantear en este momento de la exposición. La primera, hemos afirmado que el Ente público puede optar por «financiar tales actividades» a través de varios instrumentos financieros. Utilizamos el término «financiar» no como equivalente al de afectación de ciertos ingresos a gastos concretos, sino como la búsqueda de la cobertura precisa atendiendo a criterios de justicia en el reparto de las cargas públicas. La segunda, que el hecho de establecer tributos o precios en torno a una determinada actividad administrativa es una decisión política que incumbe al legislador.
En este sentido se observa la tendencia de este último hacia la regulación en nuestro país de un recurso financiero, sin carácter tributario, a satisfacer por aquellos ciudadanos que se benefician en un mayor grado ?cuando no en exclusiva?, de ciertas actividades administrativas que se prestan en régimen de Derecho público. Si el ciudadano accede o las solicita voluntariamente, es lógico que satisfaga por las mismas un precio, una contraprestación. Ahora bien, no podemos olvidar que quien presta la actividad es un Ente público, lo que unido al régimen jurídico en que las prestaciones se realizan, determina una especial consideración del instrumento financiero a elegir.
Cuatro requisitos básicos configuran en la actualidad a los precios públicos según el art. 24 de la LTPP y que han de darse conjuntamente, pues, en caso contrario, no estaríamos ante tal instrumento financiero. En primer lugar, estamos en presencia de una contraprestación por las entregas de bienes o prestaciones de servicios realizadas por determinados sujetos. Quedan fuera de su ámbito, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público que, bajo la anterior redacción sí integraba este tipo de prestaciones. Como sabemos el Tribunal Constitucional las consideró prestaciones patrimoniales de carácter público y el legislador de la Ley 25/1998 las apartó de los precios públicos para evitar que algunos de ellos estén amparados por la reserva de Ley.
La fuente de la obligación puede ser un contrato o un acto unilateral de la Administración a requerimiento del ciudadano. El que utilicemos el término contraprestación impide que nos encontremos ante un tributo. Este último tiene un origen ex lege, que excluye cualquier intervención de la voluntad del particular. Los precios públicos se basan, normalmente, en un contrato de Derecho público entre el Ente prestatario y un particular, que podrá tener o no la forma de un contrato de adhesión. El precepto habla de «contraprestaciones pecuniarias», por lo que quedan al margen todo tipo de prestaciones personales o en especie.
En segundo lugar, el sujeto activo de la prestación es siempre un Ente público, con lo que nunca dará lugar a un ingreso privado, aunque su exacción sea un recurso patrimonial. En estos precios la finalidad financiera es más acusada que en el resto de recursos de este tipo, por lo que, podría afirmarse, se acercan más a los tributos al primar, en ocasiones, dicha finalidad sobre la relevancia de la actividad administrativa. Como señala FALCÓN Y TELLA («La finalidad financiera en la gestión del patrimonio», ob. cit.,pág. 355), «el patrimonio del Estado existe para alcanzar una serie de fines de política social y económica, pero ello no supone negar que la gestión patrimonial, en la medida en que sea compatible con la consecución de estos objetivos, deba estar presidida por una finalidad financiera. Por tanto hay que poner de manifiesto que, aún sosteniendo la existencia de esta finalidad, no puede considerarse ilimitada, sino al contrario, está subordinada, en la mayoría de los casos, a una serie de exigencias extrafinancieras».
A continuación, la actividad administrativa debe desarrollarse en régimen de Derecho público, contando la Administración para su exacción de unas prerrogativas excepcionales que lo caracterizan. Esto último diferencia los precios públicos de los privados, que percibe el Ente público en régimen jurídico privado y de los que nos hemos ocupado.
El último de los requisitos se predica también de la actividad administrativa, pues el precepto exige que «prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados». Obsérvese que se requiere la prestación efectiva por el sector privado. De forma que no cabría exigir esta prestación y sí una tasa, cuando este último se abstiene de llevar a cabo determinadas actividades, con independencia de cual sea su carácter, debido a que no son rentables. La redacción del precepto anterior a la reforma de 1998 señalaba, en cambio, que dicho servicio o actividad...
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