El preceptivo sometimiento de la planificación urbanística a evaluación ambiental estratégica. No es un simple trámite más

AutorÁngel Ruiz de Apodaca Espinosa
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho Administrativo. Universidad de Navarra
Páginas593-610

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I Introducción: planificación urbanística y evaluación ambiental

El reciente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, prevé en su artículo 3 el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, en virtud del cual las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente.

Ya el TRLS de 2008 introdujo como principal novedad esta serie de principios de sostenibilidad de necesaria observancia en los instrumentos de planificación prevaleciendo el principio de desarrollo sostenible (Moreno Molina, 2011, pp. 74 y ss.).

En el caso de la planificación urbanística, el instrumento que permite hacer efectivos todos estos planteamientos de protección ambiental no es otro que el previo sometimiento de los instrumentos de planificación a la previa evaluación ambiental estratégica (EAE). La implantación del trámite de EAE en la planificación urbanística "altera y, sobre todo, transforma el procedimiento de elaboración, aprobación y su propia significación esencial" (Fernández Torres, J.R. 2008, p. 21).

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Cada vez más, se viene hablando de urbanismo sostenible, de ciudad compacta y del impacto ambiental severo que sobre la ocupación del suelo no urbanizable ha tenido el desarrollo urbanístico de muchas ciudades con los consiguientes impactos anejos, de movilidad, construcción de infraestructuras, consumo de agua y energía, generación de residuos, impacto acústico y un largo etcétera.

Todo plan urbanístico y sus modificaciones deben estar sometidos por estas razones a una necesaria EAE en la que se analicen las alternativas y se sopesen las necesidades y los pros y contras del plan o su modificación. Todo ello además, dentro de un marco de información y participación públicas que generen un debate sobre qué modelo de desarrollo urbanístico y bajo qué parámetros se quiere desarrollar en cada aglomeración urbana o pequeño municipio.

Como señala la propia Ley 21/2013, de evaluación ambiental (LEA, en lo sucesivo) estamos ante un "procedimiento administrativo instrumental a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos". Por consiguiente, la normativa de EAE se caracteriza por ser procedimental y en consecuencia acusa un "gran formalismo".

Entonces, ¿para qué sirve una EAE previa a la aprobación de cualesquiera planes urbanísticos?, ¿es una mera formalidad?, ¿debe reiterar los cánones o la metodología de la evaluación ambiental de proyectos? Ante todo, como señala la propia LEA, la EAE debe facilitar la incorporación de los criterios de soste-nibilidad en la toma de decisiones estratégicas a través de la evaluación de los planes y programas, aunque "en la fase de planificación la identificación y valoración de los impactos puede resultar sencillamente imposible" (Santamaría Arinas, R.J. 2016, p. 133).

La metodología exigida para la realización de esta EAE viene determinada por el propio TRLS en su artículo 3.2, que establece que dichas políticas públicas relativas a la ocupación, transformación y uso del suelo, deben contribuir a:

· La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

· La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

· La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.

· La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

Estos criterios que determinan la metodología prevista en el artículo 3 del TRLS, no son un mero desiderátum, sino que vienen a limitar la discrecionali-dad del planificador. De su contenido y de su absoluta necesidad se ha venido

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pronunciando con frecuencia la jurisprudencia, estableciendo como condición inexcusable para la aprobación de los diferentes instrumentos de planeamiento, la previa evaluación ambiental del plan o instrumento de ordenación.

La EAE complementa la evaluación de impacto ambiental de proyectos, profundizando en los principios de prevención e integración, siendo indispensables en la planificación urbanística (Santamaría Arinas, 2006, p. 86). A juicio de Verdú Amorós, la evaluación ambiental de planes y programas se basa en cuatro principios básicos: integración, cautela, prevención y participación, realmente principios aplicables a todas las técnicas de intervención administrativa sobre el medio ambiente. En concreto, la LEA en su artículo 2 establece los principios que rigen la evaluación ambiental, son los principios generales del Derecho Ambiental, aplicables obviamente con algunas matizaciones a la EAE.

Estos parámetros sitúan al planificador urbanístico ante la obligación de alcanzar en su labor el objetivo de una ciudad sostenible, desde muchos puntos de vista: calidad del aire, contaminación acústica, tráfico, zonas verdes.

En la actualidad, la EAE se regula conjuntamente con la EIA de proyectos a través de la LEA que opera una regulación exhaustiva, lo que dado su carácter básico limita el desarrollo legislativo de las comunidades autónomas que podrán solo introducir las modificaciones estrictamente necesarias para atender a sus peculiaridades, y por otra parte hace que el desarrollo reglamentario de la Ley no resulte imprescindible. Por otro lado, la LEA unifica la terminología de la EAE con la empleada en la evaluación de impacto ambiental, algo que resulta clarificador ya que el informe de sostenibilidad ambiental que regulaba la LEAE, pasa a denominarse estudio ambiental estratégico y la memoria ambiental pasa a llamarse declaración ambiental estratégica, a semejanza del estudio de impacto ambiental y la declaración de impacto ambiental, términos empleados en la EIA de proyectos, si bien los redactores del TRLS de 2015 no lo han advertido como veremos.

La evaluación ambiental en los niveles estratégicos de decisión tiene como fin orientar la planificación desde el principio hacia los objetivos ambientales, integrando estos con los de la planificación, para hacerla más sostenible.

En cuanto a la competencia para llevar a cabo la EAE de los planes urbanísticos, será competencia de las comunidades autónomas respecto de los planes que se aprueben por su respectiva Administración autonómica y local.

II Aplicación de la eae sobre los planes urbanísticos

La LEA, en su artículo 6.1 al establecer qué planes deben obligatoriamente someterse a EAE antes de su aprobación, incluye los planes urbanísticos.

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Obviamente hablamos de planes aprobados por las respectivas Administraciones, planificación pública en su promoción y en su aprobación. Así, se someten a EAE obligatoria y por tanto al procedimiento ordinario de EAE aquellos planes que:

  1. Puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. La LEA establece que son aquellos planes que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a [...] ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien requieran una evaluación por afectar espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

  2. Se aprueben por una Administración pública.

  3. Su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma.

Sobre los planes aprobados en las citadas materias, la LEA establece una presunción iuris et de iure de sus efectos significativos sobre el medio ambiente.

Esta inclusión se ratifica en el artículo 22.1 del TRLS: "Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso."

Hay también instrumentos de planeamiento de promoción particular como determinados planes parciales y planes especiales, pero a juicio de Moreno Molina, dado que son aprobados por las Administraciones públicas también entran dentro del ámbito de aplicación de la EAE (Moreno Molina, 2009, p. 79).

III Necesidad de eae ante modificaciones del plan y desarrollo del plan general

Una cuestión relacionada con la exigencia o no de EAE puede plantearse respecto de las revisiones de esta planificación.

En estos casos...

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