Prevencion, precaucion y actividad autorizatoria en el ambito del medio ambiente. A proposito de los regimenes...
| Autor | Juli Ponce Sole |
| Cargo | Profesor Titular interino en la Universidad de Barcelona |
INTRODUCCION
En las páginas que ahora se inician se pretende exponer, de modo sucinto y sin ánimo de exhaustividad, algunas de las interesantes cuestiones suscitadas por la reciente entrada en vigor de la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental, en adelante citada como LIIAA (Ref.). Esta Ley ha sido objeto de diversos desarrollos reglamentarios, en el momento de escribir estas líneas. Se trata del Decreto 136/1999, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Despliegue de la Ley y se adaptan sus anexos (en adelante, Reglamento de desarrollo) (Ref.), del Decreto 170/1999, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento provisional regulador de las entidades ambientales de control (Ref.) y de la Orden de 18 de enero de 2000, de constitución de las ponencias ambientales en los entes locales (Ref.).
Esta Ley catalana lleva a cabo, de hecho, la transposición de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación. La LIIAA prevé que a partir de su entrada en vigor el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, deje de aplicarse en Cataluña (Disposición Adicional Sexta) (Ref.).
Se trata, por tanto, de una importante Ley, llamada a ser la columna vertebral de las políticas públicas medioambientales en Cataluña en el futuro inmediato. Como ya avanzamos, este estudio no pretende realizar un análisis completo de la nueva Ley. Nos vamos a centrar, en concreto, en el sistema de control de las actividades económicas establecido, exponiendo el marco general y centrándonos en algunas de las cuestiones que nos parecen de mayor interés por la novedad o los problemas que puedan suponer.
A tal efecto, el trabajo se dividirá en tres partes. En la primera, que iniciaremos a continuación, realizaremos brevemente algunas consideraciones generales y, en apariencia, de mayor abstracción y desconexión del análisis del texto legal. Pero sólo en apariencia, porque, como veremos con posterioridad, estas reflexiones nos serán de utilidad para detectar algunos problemas en la nueva regulación. En la segunda parte efectuaremos un análisis descriptivo del sistema de control preventivo instaurado por la Ley, sirviéndonos a tal fin de cuatro sencillos esquemas procedimentales, referidos, respectivamente, a la autorización ambiental, a la licencia ambiental, a la comunicación previa y, finalmente, al régimen transitorio establecido. Por último, en la tercera parte hemos seleccionado cinco aspectos concretos de la nueva regulación, que, en nuestra opinión, presentan singular interés, estudiando los posibles problemas que su puesta en práctica pueda suponer (Ref.). El trabajo se cierra con unas breves reflexiones finales de carácter general, a propósito de todo lo expuesto a lo largo del mismo.
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RIESGOS, GARANTIAS, BUENA ADMINISTRACION Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
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RIESGOS Y PROGNOSIS: LA DISCRECIONALIDAD TECNICA
Antes de abordar el análisis concreto de la nueva regulación legal, consideramos interesante enmarcarla en una serie de consideraciones de carácter general referidas al papel de la ciencia y a su impacto sobre diversas instituciones jurídicas como la discrecionalidad y el procedimiento, teniendo en cuenta, en todo momento, las bases constitucionales.
El punto de partida debe ser la constatación del rápido progreso científico que estamos experimentando. Este progreso científico conlleva la creación, por parte de las actividades económicas que se desarrollan en la actualidad, de una serie de riesgos de daños al medio ambiente y a las personas (Ref.).
Entre el riesgo residual o tolerado, cuya realización es tan poco probable que su existencia es evaluada como aceptable por la sociedad, y el riesgo inaceptable existe en ocasiones una banda ancha, una zona difusa, plagada a veces de causalidades complejas e incertidumbres científica.
Efectivamente, en ocasiones el conocimiento científico no ofrece respuestas unívocas a preguntas referidas al impacto sobre la salud y el medioambiente de determinadas actividades y emisiones. Bien sea porque no existen suficientes datos científicos todavía, bien sea porque, aunque se posean esos datos, hayan varias interpretaciones científicas sobre los estudios existentes, bien sea porque, aunque se coincida en la interpretación de los datos, los científicos difieran en la determinación de las consecuencias hipotéticas (por ejemplo, una sustancia puede causar cáncer en ratones de laboratorio, pero es posible que no exista acuerdo en la comunidad científica sobre si el riesgo cancerígeno alcanza a los seres humanos), el caso es que alrededor de los riesgos puede generarse una incertidumbre científica (Ref.).
Esta incertidumbre científica obliga a la Administración a tomar decisiones sobre la base de asunciones, de predicciones, en definitiva, sobre la base de motivos políticos, en el sentido amplio del término, no jurídicos ni científicos. Es decir, la Administración debe dar un «salto» desde la orilla científica para alcanzar la orilla de la decisión final relativa al permiso de sustancias y actividades (Ref.).
Esta situación enlaza con un concepto jurídico conocido en nuestro Derecho: el de discrecionalidad técnica. Pese a ser un concepto no exento de polémica, entendemos aquí por discrecionalidad técnica aquellos supuestos en los que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración el poder de tomar una decisión en base a criterios científicos, criterios que, sin embargo, no ofrecen una respuesta unívoca y obligan al órgano decisor, en última instancia, a efectuar una valoración, en base a criterios extrajurídicos (Ref.).
Diversos artículos de la LIIAA están relacionados con la cuestión que se acaba de apuntar. Tomemos por ejemplo el art. 5 letra a en relación con el 4.2 letra i, cuando se refieren al concepto de mejores técnicas disponibles. Según el primer precepto, las Administraciones públicas han de velar para que los titulares comprendidos en el ámbito de aplicación de la ley las ejerciten de acuerdo con el principio de prevenir la contaminación, mediante la aplicación de las medidas adecuadas y, en especial, de las mejoras técnicas disponibles. El art.
4.2 letra i citado define a éstas como «la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestre la capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisiones destinados a evitar o, si esto no fuera posible, reducir en general las emisiones y su impacto en el conjunto del medio ambiente».
Las técnicas disponibles se definen en este precepto como «las técnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicación en el contexto del correspondiente sector industrial en condiciones económica y técnicamente viables, tomando en consideración los costes y los beneficios...», mientras que las técnicas mejores son «las técnicas más eficaces para alcanzar un alto nivel general de la salud de las personas y la seguridad». Se advierte aquí la existencia de un margen de valoración administrativo, que deberá concretarse efectuando un análisis detallado del caso concreto (Ref.). Por un lado, deberán tenerse en cuenta los costes que la incorporación de la mejor técnica disponible pueda reportar en la industria, apartado en el que se deberán incluir todos los impactos negativos que puedan producirse (por ejemplo, freno a la producción, pérdida de puestos de trabajo, etc.). Por otro, deberán ponderarse los beneficios que la introducción de la mejor técnica disponible pueda reportar (reducción o eliminación de la contaminación, con sus efectos positivos sobre el medio ambiente y la salud de las personas) (Ref.). En este análisis, consideramos que el manejo de técnicas como los estudios coste-beneficio, siendo en todo caso conscientes de sus límites, pueden ser de utilidad para la búsqueda del resultado que mejor sirva a los intereses generales (Ref.). En cualquier caso, la decisión final que se adopte podrá estar sometida al escrutinio judicial, el cual puede hallar en el principio de proporcionalidad un límite jurídico útil para el control de la entraña de esa ponderación administrativa (Ref.).
En conexión con estas definiciones legales, el artículo 8 enuncia los elementos que «hay que tener en cuenta» para fijar los valores límites de emisión, aludiendo, además de a las citadas mejoras técnicas disponibles, las condiciones de calidad del medio ambiente potencialmente afectado, las características de las actividades afectadas, las transferencias de contaminación entre medios, las substancias contaminantes y las condiciones climáticas generales y los episodios microclimáticos.
Esta necesidad de efectuar en ocasiones valoraciones en contextos de incertidumbre ya había sido puesta de relieve por distintas sentencias recaídas a propósito del Reglamento de Actividades Clasificadas, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961. Si bien esta jurisprudencia califica en ocasiones a la licencia de reglada, por tanto en principio de otorgamiento o denegación automática de acuerdo con el Reglamento, de hecho lo hace con el fin de rechazar que la concesión o denegación pueda ser un acto caprichoso o arbitrario, no tanto para negar la existencia de un margen de apreciación valorativo, precisando inmediatamente que la decisión requiere «un examen previo de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso concreto», así como la valoración de los riesgos presentes y de las medidas precisas para su gestión (Ref.).
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EVALUACION Y GESTION DE RIESGOS Y PRINCIPIOS DE PREVENCION Y PRECAUCION. EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE OBJETIVIDAD Y LA FUNDAMENTACION DE LA ACTIVIDAD DE CONTROL PREVIO DE LA ACTIVIDAD. LA NECESARIA PONDERACION DE HECHOS, ELEMENTOS DE JUICIO E INTERESES ANTES DE TOMAR NINGUNA DECISION
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