Potestad sancionadora en materia de aguas y minas
| Autor | Miguel Ángel González Iglesias |
| Cargo | Profesor Titular de Escuela Universitaria. Universidad de Salamanca. |
| Páginas | 497-533 |
Page 497
Ver nota 1
Por todos es conocido el papel estelar que ha representado el dominio público para la formación de nuestra propia disciplina, al convertirse aquél en uno de los primeros títulos habilitantes que justificará la atribución de poderes de intervención a la Administración2. Así es, la Administración, en cuanto titular (dominio eminente), que no propietario, de los bienes de dominio público encontrará en la función de policía de los mismos uno de los pilares básicos sobre los que apoyarse y justificar las diver-sas potestades que aquélla va a ir articulando en torno a la regulación tanto de su uso como de su protección y conservación. En efecto, tal y como se ha escrito "el desarrollo de la potestad sancionadora de la Administración encontraría en la necesidad de proteger los bienes públicos uno de sus fundamentos más efectivos"3, presentando el contenido de dicha potestad sancionadora un rasgo peculiar pues, a través de ella, no sólo se persigue la represión del posible infractor sino la obtención de la reparación de los daños causados a los bienes públicos.
Pues bien, si ya desde los orígenes de nuestra disciplina se puso de manifiesto la necesidad de la existencia de una potestad sancionadora para reprimir-reparar las
Page 498
posibles conductas que atentaran contra la integridad de los bienes de dominio público, aquélla se justifica más aún en nuestros días debido al deterioro medioambiental que afecta, han sufrido y siguen sufriendo nuestros bienes de dominio público por los excesivos procesos de industrialización y, sobre todo, de urbanización4que hemos venido y seguiremos soportando; lo que se ha traducido, por ejemplo, tanto en la contaminación y la pésima gestión de nuestros recursos hidráulicos, como en la defectuosa utilización de nuestros recursos mineros, debido a su mal uso y a su derroche excesivo. Todo ello, ha traído una mayor reglamentación en cada uno de los sectores afectados, en nuestro caso, aguas y minas, y ha conllevado, consecuentemente, a una mayor intervención administrativa5.
Así es, de entre las medidas de intervención con que cuenta la Administración para poder reprimir/reparar las posibles conductas infractoras que atenten contra la integridad de nuestros bienes de dominio público, se encuentra la potestad sanciona-dora6.
En este sentido, la potestad sancionadora de la Administración aparece constitucionalizada en el artículo 25, apartado 1, de nuestro Texto Fundamental7, al reco-
Page 499
nocerse que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente, lo que viene a suponer la proclamación del principio de legalidad en materia sancionadora.
Como sabemos, tras la aprobación de la Constitución fueron el Tribunal Constitucional y nuestro Tribunal Supremo los que, a través de sus resoluciones, fueron creando una teoría general de las infracciones administrativas. Lo primero que dejaron claro en sus pronunciamientos ambos tribunales es que para el constituyente la sanción penal y la sanción administrativa reciben análoga consideración8. Así es, como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1987, en su segundo considerando, "...tras la entrada en vigor de la Constitución en donde la sanción penal y la administrativa reciben la misma declaración del constituyente conforme al artículo 25 del Texto Fundamental (...) lo que hace que el Tribunal Constitucional, recordara en su Sentencia de 8 de junio de 1981, que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado tal como refleja la propia Constitución (art. 25 que consagra el principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo9de entre las que entresacamos las de 4 y 10 de noviembre de 1980 y las que en ellas se citan cuando insisten en que el acto u omisión castigados tienen que hallarse claramente definidos como faltas administrativas, siendo exigible la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud por una parte y las personales que a su vez determinan la imputabilidad...".
De este pronunciamiento, deducimos varios principios clave a los que habrá de sujetarse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
En primer lugar, debe señalarse que si bien los principios del orden penal son de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador, la Constitución no exige que se incorporen a este Derecho todos y cada uno de los principios propios y peculiares del orden penal. En efecto, si así fuera, la consecuencia más inmediata sería "que esa
Page 500
parte del derecho administrativo quedaría sin más integrada en el derecho penal, pues la única diferencia subsistente sería el "nombre jurídico" de la reacción (sanción frente a pena)"10. De esta manera, cuando se dice que las mismas garantías observables en la aplicación de las penas se han de respetar cuando se trata de imponer una sanción administrativa, a lo que en realidad se hace referencia es a la observancia de aquellos principios o garantías a los que el Derecho Penal debe someterse para satisfacer los postulados del Estado de Derecho, que son principios derivados de los declarados en la Constitución como fundamentales11. No obstante, de la declaración del Tribunal Constitucional se deducen dos límites clave en el ámbito sancionador, uno dirigido al legislador y otro a la Administración, en cuanto aplicadora del derecho sancionador concreto: el primero es que al legislador, por imperativo constitucional, le está prohibido el que incorpore a la regulación de las sanciones administrativas principios opuestos a los que rigen en el orden penal; el segundo es que la Administración, o los jueces en el supuesto caso de que se interponga el recurso, deberá en caso de laguna en el ámbito sancionador administrativo, acudir para colmar aquella a lo previsto en la Ley penal12.
En segundo lugar, pues, habrá que preguntarse cuáles son esos principios o garantías fundamentales a los que el Derecho Administrativo sancionador debe some-terse por influjo del Derecho Penal. Como señalamos antes estos principios o garantías fundamentales derivan directamente de la Constitución en tanto en cuanto no podemos olvidar que ambos, Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Penal, han de satisfacer las exigencias y postulados del Estado de Derecho. Estos principios conocidos por todos, y derivados la mayoría del principio de legalidad, serían los siguientes: tipicidad de infracciones y sanciones administrativas, es decir, se requiere que el acto u omisión sancionados se hallen claramente definidos como falta o, dicho en otras palabras, que estén suficientemente reconocidos por la ley reconociendo describiendo con cuidado los elementos de la conducta, lo que obligará al legislador a realizar el máximo esfuerzo para que la seguridad jurídica quede salvaguardada en la definición de los tipos; culpabilidad y responsabilidad, o sea que, las infracciones administrativas, para ser merecedoras de sanción, deben ser culpables, atribuibles a su autor a título de dolo o culpa, correspondiendo a la Administración la averiguación de la identidad del presunto responsable o infractor de acuerdo con la legalidad vigente, para luego poder abrir contra él el oportuno procedimiento sancionador13; el
Page 501
principio de retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables14y aplicación del principio de proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones pertinentes15; la exclusión de la doble sanción por los mismos hechos (non bis in idem)16y, por último, la prohibición de la interpretación extensiva y la aplicación analógica in peius de las normas sancionadoras17.
De otra parte, nuestra jurisprudencia18ha venido a señalar, igualmente, que los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución, en materia de procedimiento, han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución, porque la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer pruebas y alegar a lo que su derecho convenga.
Ahora bien, el catálogo de derechos establecido en el artículo 24 de la Constitución, dirigidos a garantizar una tutela judicial efectiva de los intereses legítimos y derechos de las personas, no se agota con el mero respeto de las garantías allí enumeradas establecidas de forma evidente a favor del procesado. El artículo 24 de la Constitución incorpora, también, el interés público en un proceso justo, cuya relevancia constitucional no es posible desconocer, garantizado en el artículo 6 del Con-
Page 502
venio Europeo de Derechos Humanos, instrumento hermenéutico insoslayable para la interpretación de los derechos fundamentales de nuestra Constitución (artículo 10.2 de la Constitución), donde quedan intactas las garantías que asisten a todos sus partícipes y, especialmente, de quien se ve sometido al ejercicio del "ius puniendi" del Estado.
Así pues, aplicando la anterior doctrina toda persona que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba