La potestad sancionadora en el Derecho comparado. Francia (I)
| Autor | Juan Ramón Fernández Torres |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 7-23 |
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El Derecho administrativo sancionador francés viene siendo objeto de un continuo proceso de reflexión desde hace al menos 25 años2. El Consejo de Estado francés primero, y el Consejo Constitucional francés después, reclaman un robustecimiento de las garantías de los ciudadanos acordes con nítidas exigencias constitucionales como respuesta a la proliferación de disposiciones legales que atribuyen crecientes poderes sancionadores a las Administraciones Públicas y a la ausencia de claridad en la elección por parte del legislador entre sanciones administrativas y sanciones penales en función de la naturaleza de las infracciones y del objeto perseguido en cada caso3.
La doctrina, por su parte, durante largos años ha mantenido una postura crítica con el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públi-
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cas, toda vez que quiebra el dogma tradicional (no escrito) de su reserva a los Jueces y Tribunales penales. Son expresivas las palabras de Marcel Waline pronunciadas en 1963:
"la práctica de las sanciones administrativas es bastante grave porque contribuye, con las sanciones fiscales, a la creación y al desarrollo... de lo que puede llamarse un pseudo-derecho penal"4.
Resulta reveladora la paradoja denunciada por Franck Moderne sobre el particular:
"el fenómeno se desarrolla constantemente bajo nuestros ojos, si bien es curiosamente ignorado o sobreestimado en la gran mayoría de los tratados y manuales de derecho administrativo, que no lo abordan más que a través del prisma estrecho y deformante de la ejecución de las decisiones administrativas"5.
Lo cierto es que la constitucionalidad misma de las sanciones administrativas es incuestionable hoy por hoy, desde que fuera proclamada por el Consejo Constitucional francés en su Decisión de 28 de julio de 1989, en virtud de la cual
"el principio de separación de poderes, no más que ningún otro principio o regla de valor constitucional, no se opone a que una autoridad administrativa que actúa en el marco de prerrogativas de poder público pueda ejercer un poder sancionador desde el momento en que, por una parte, la sanción susceptible de ser impuesta excluye toda privación de libertad y, por otra, el ejercicio del poder de sancionar está revestido por la Ley de medidas destinadas a salvaguardar los derechos y libertades constitucionalmente garantizados"6.
A partir de esta declaración general, el Consejo Constitucional francés rodea la creación de nuevas figuras sancionadoras de garantías que están inspiradas en el Derecho penal y establece los elementos esenciales de un derecho represivo que se extiende a cualesquiera sanciones que revistan carácter punitivo, con independencia de las autoridades (administrativas o jurisdiccionales) competentes para imponerlas.
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No por ello la caracterización de las sanciones administrativas pierde relevancia. Todo lo contrario. Su proliferación en el curso de las últimas décadas y la influencia ejercida por el Derecho penal hacen imprescindible deslindar las sanciones administrativas, distinguiéndolas de las restantes formas de actuación administrativa gravosa o desfavorable7, tanto más cuanto que los Jueces y Tribunales se inclinan a favor de una interpretación teleológica de las mismas postulando una concepción amplia que posibilite la aplicación extensiva a los interesados de los derechos de defensa. De ahí se desprenden un conjunto de efectos jurídicos que se examinan más adelante.
Resulta paradójico que el concepto de sanción administrativa no esté plenamente afianzado, cuando es determinante para la aplicación de un concreto régimen jurídico configurado a partir de las aportaciones de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa. Y ello pese a las numerosas tentativas doctrinales de definir esta noción8.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son varios los criterios definidores de las sanciones administrativas. En detalle, se entiende por sanción:
1) una decisión unilateral9adoptada por una autoridad administrativa (estatal, como un ministro o, un prefecto; local, como un alcalde; o una autoridad administrativa independiente)10en el ejercicio de una prerrogativa de poder público11. Consecuentemente, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni las sanciones impuestas por jurisdicciones administrativas, tales como las contravenciones de
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dominio público ("contraventions de grande voirie")12y las multas por recurso abusivo, ni las medidas disciplinarias adoptadas en el ámbito profesional por autoridades investidas de funciones jurisdiccionales; y, de forma cumulativa,
2) una decisión administrativa que inflige un mal condenando una conducta ilegal13. Castiga, pues, un incumplimiento ilegal de una obligación previa, de carácter extra-contractual, ya sea legal o reglamentaria14. La reacción administrativa conlleva que el comportamiento del autor de la infracción supone una falta, que requiere en todo caso la concurrencia de dolo, culpa o negligencia, esto es, el elemento de la culpabilidad15.
Lo que diferencia en este sentido la sanción administrativa de los demás actos administrativos de gravamen o desfavorables es su finalidad represiva16. Así y todo, el Derecho francés contempla algunos tipos de medidas administrativas, de carácter punitivo igualmente, que pese a ello disponen de un régimen jurídico singular que deter-mina que no se encuadren entre las sanciones administrativas17. Así acontece con:
1) las sanciones contractuales. El establecimiento de un régimen peculiar para las sanciones contractuales obedece al hecho de que responden a un doble fin, la represión de incumplimientos contractuales por un lado, y el aseguramiento del buen funcionamiento de los servicios públicos por otro18;
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2) las sanciones disciplinarias, ya sean de las Administraciones Públicas o ya de los Colegios profesionales. Su aplicación en la esfera doméstica (p.e., los funcionarios públicos) y de acuerdo con reglas concretas vinculadas a la observancia de la deontología profesional justifican su diferenciación con respecto a las sanciones administrativas19;
3) las medidas de policía. La finalidad básicamente preventiva en defensa del orden público, la salud o la seguridad pública distingue las medidas de policía de las sanciones administrativas, si bien el límite entre unas y otras no es evidente en todos los casos, como reconoce el propio Consejo de Estado francés a través de su jurisprudencia20. Tanto es así que el legislador en ocasiones confiere naturaleza dual a ambas clases de actuaciones administrativa gravosas. La cuestión de la determinación de la naturaleza de las medidas no es ociosa ni mucho menos, prueba de lo cual es la polémica en torno a figuras tales como la suspensión administrativa del permiso de conducir21.
A ello se une que las medidas de policía están sujetas a un régimen jurídico distinto del que rige para las sanciones administrativas, lo que es particularmente visible en relación con la aplicación del principio de contradicción. Así, es pacífico que, incluso en ausencia de una disposición específica, el respeto de los derechos de la
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defensa es una exigencia indeclinable para todas las sanciones administrativas de una determinada gravedad22, lo que no ha sido el caso para las medidas de policía al menos hasta la aprobación del Decreto n.° 83-1025, de 28 de noviembre, relativo a las relaciones entre la Administración y los usuarios23. Su artículo 8 impone la regla de la contradicción en el procedimiento que se tramite en todos aquellos supuestos en los que la resolución deba estar motivada en virtud de lo dispuesto en la Ley de 11 de julio de 1979 y, en especial, en relación con las medidas de policía24, "salvo urgencia o circunstancias excepcionales y a reserva de las necesidades de orden público"25.
Con todo, hoy día subsisten algunas diferencias entre las sanciones administrativas y las medidas de policía: entre ellas, ciertas garantías jurídicas que sólo son aplicables a las primeras, al igual que la regla de la retroactividad in bonus;
4) las revocaciones de autorizaciones (o de consentimiento -retrait d’agrément). En el Derecho Administrativo francés, se identifican tres categorías:
- determinadas revocaciones se configuran como medidas de policía (p.e., las revocaciones de autorizaciones para la explotación de establecimientos o para el ejercicio de actividades)26;
- algunas revocaciones contienen elementos represivos (p.e, las revocaciones de autorizaciones motivadas por la inobservancia de las obligaciones ligadas al consentimiento dado); y
- ciertas revocaciones de consentimiento están desprovistas de elementos preventivos o represivos.
Ninguna de las categorías antedichas se cataloga en puridad como una sanción administrativa, si bien la doctrina advierte que no existe una respuesta concluyente, debiendo estarse en todo caso a lo que resulte en cada supuesto específico en función de los motivos esgrimidos por la Administración para ordenar la revocación y de la finalidad perseguida (represiva o no);
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5) las medidas restitutorias. En cuanto se dirigen a reparar el daño infringido a las Administraciones Públicas, difieren de las sanciones administrativas. El problema radica en que las sanciones pecuniarias, y en especial las sanciones de carácter fiscal, persiguen con frecuencia una finalidad doble, represiva y restitutoria, lo que obliga a los jueces y Tribunales a indagar acerca de la misma para determinar su naturaleza. Una jurisprudencia oscilante estima...
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