La potestad sancionadora municipal y su relación con la ley en el sistema constitucional mexicano
| Autor | Manuel Jiménez Dorantes |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid. Profesor titular de Derecho Administrativo y Municipal de la Universidad Autónoma de Chiapas, México |
| Páginas | 131-148 |
Este trabajo se desarrolló en el marco del proyecto de investigación de la 7.ª Convocatoria SIINV-UNACH, denominado «Diferenciación y subsidiariedad en los sistemas jurídicos de ordenamiento territorial y urbanístico», que el autor dirigió en el Cuerpo Académico de Derecho Administrativo y Municipal de la Universidad Autónoma de Chiapas, México, durante el bienio 2007-2008. Agradezco las acertadas observaciones al borrador de este texto que realizó del profesor Dr. Miguel Beltrán de Felipe, de la Universidad de Castilla-La Mancha y miembro externo de dicho Cuerpo Académico.
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La capacidad del Estado para castigar a los particulares es uno de los principales elementos de intervención pública destinados a garantizar algunos bienes o valores que requieren protección (paz, seguridad, orden, etc.) por parte de las autoridades. En este sentido, los órganos del Estado que ejercen funciones administrativas tienen entre sus múltiples objetivos los de proteger y promover el interés general. Para ello, el ordenamiento jurídico ha implementado una serie de mecanismos para que dichos órganos tengan posibilidades de castigar a cualquier sujeto que haya trasgredido el ordenamiento jurídico-administrativo.
Ahora bien, la estructura territorial del Estado mexicano y de sus Entidades federativas, hace necesario analizar rigurosamente el alcance de la capacidad de castigo de los Municipios. En este sentido, los Municipios tienen atribuida constitucionalmente la potestad de sancionar conductas que trasgredan el ordenamiento jurídico municipal, de tal forma, que los Municipios como entidades jurídico-públicas de carácter territorial del Estado mexicano tienen atribuida el ejercicio de una parte del ius puniendi1del Estado para perseguir y castigar conductas que transgredan su propio subsistema normativo.
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En términos generales, el ordenamiento jurídico prevé mecanismos para reaccionar frente a las actuaciones que violen las determinaciones previstas en las normas -en este caso municipales- y castigar al sujeto que haya realizado la conducta antijurídica determinada en las mismas. Por lo que ahora interesa, la potestad sancionadora de los Municipios se desarrolla en el marco constitucional que condiciona su ejercicio a algunos principios previstos en la Norma fundamental (competencia, proporcionalidad, tipicidad, debido proceso, entre otros).
Este trabajo tiene como objetivo, someter al análisis sistemático2el funcionamiento y alcances de la potestad sancionadora municipal y determinar la intensidad de las relaciones que las normas municipales tienen con la ley. A través del análisis de las determinaciones constitucionales, legales y -en el «diálogo recíproco» que menciona K. LARENZ3- algunas de las resoluciones judiciales más relevantes, se busca delimitar el espacio de autonormación municipal para regular su sistema de infracciones y sanciones. Asimismo, aportar algunas reflexiones teóricas que sean útiles para consolidar el Derecho administrativo sancionador en México que ha tenido una fuerte dependencia del Derecho penal. Ya que, desde la teoría4y las resoluciones jurisdiccionales5se constata el
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traslado de la estructura y principios del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador, lo cual, no ha permitido que éste último haya ido conformando su propia esencia con la dinámica y diferencia que le corresponde6.
Uno de los elementos fundamentales de la capacidad de dirección política propia con el que cuenta el órgano de autogobierno municipal (Ayuntamiento) consiste en el poder del Municipio para emitir normas jurídicas dirigidas a la ordenación de los asuntos y materias que tiene constitucional o legalmente atribuidas7.
Dicho poder normativo propio fortalece la idea de autogobierno municipal y, por ende, el de autonomía municipal8. No obstante, como comprueba la historia legislativa, política y jurisprudencial mexicana de la mayor parte del siglo XX, la capacidad municipal en México se reducía a una simple autonomía
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administrativa que implicó una tutela o control sobre la capacidad de autogestión municipal, ya que, su participación se redujo a la ejecución o aplicación de las leyes, lo que, a todas luces, ubicó a los Municipios en franca subordinación frente a las determinaciones legales y ejecutivas de la Entidad federativa9.
En este orden de ideas, en el concreto ámbito de su capacidad para normar los asuntos propios, los Municipios encontraron un enorme límite a su poder no sólo normativo sino de autogobierno, ya que, se entendió que el poder normativo que ejercían los Municipios a través de su Ayuntamiento se reducía a la emisión de normas reglamentarias que -como tales- quedaban sujetas a la idea liberal sobre la relación jerárquica de las normas que se produce entre la ley del Poder legislativo con el reglamento del Presidente (en el modelo federal) o Gobernador de cada Entidad federativa.
Al respecto, la doctrina y resoluciones judiciales en México, entendieron que la potestad normativa municipal estaba jerárquicamente sometida y subordinada a la legislación. Desde la reforma del ar tícu lo 115, fracción II, a la Constitución federal (en adelante CF), de 3 de febrero de 1983 y hasta la reforma de diciembre 1999, se dio una interpretación constitucional restrictiva del ar tícu lo 115, ya que, se entendía que la potestad normativa municipal se ejercía de acuerdo con las normas que, para el efecto, aprobaban los respectivos Congresos estatales, de tal forma que, la reforma de 3 de febrero de 1983, «sujeta a tales reglamentos [autónomos], así como a los bandos de policía y buen gobierno, a las bases normativas que deben establecer las legislaturas de los Estados»10. Por ende, se consolidó la total subordinación de las normas municipales a la ley y que -según el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en adelante SCJN - esta limitación a la función normativa municipal se refería a que: «1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, debe adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios»11.
Esta comprensión de la potestad normativa municipal implicó que la facultad para emitir normas jurídicas estaba vinculada en todo momento a la ley (federal
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o estatal), de manera que, a mi juicio equivocadamente, todas las normas municipales funcionaban bajo el esquema jerárquico (ley + reglamento de desarrollo12) que -como se ha expuesto- caracterizan a la facultad reglamentaria del Presidente o Gobernador (primacía de ley y carácter secundario del reglamento)13.
No obstante, esta forma de entender la potestad normativa de los Municipios, sencillamente se aleja de la idea central del régimen municipal. Ya que, no es adecuado aplicar a la relación normativa municipal teorías que han sido diseñadas y desarrolladas para razones y dinámicas totalmente distintas. Es decir, la relación jerárquica que se produce entre la ley y el reglamento presidencial o gubernamental opera en razón de la división o distribución de poderes, en el que, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder ejecutivo (sea federal o estatal) queda subordinada en todo momento a la ley. Por ello, resulta ejemplificativo en el modelo federal que el ar tícu lo 89, fracción I CF, condiciona a la existencia de una ley previa para su ejercicio en vertiente normativa (reglamentaria).
En consecuencia, resulta doctrina mexicana consolidada que no existe reglamento sin ley, por lo que la ley es el requisito sine qua non para el ejercicio de la potestad reglamentaria14. De tal forma, adquiere sentido la idea de que la facultad reglamentaria del Presidente encuentra límites (formales, materiales y de contenido) en la facultad legislativa del Congreso federal. Al respecto, el Pleno de la SCJN ha afirmado que la facultad reglamentaria presidencial en-
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cuentra límites en los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, el de reserva de ley, «se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. […] el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de...
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