La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de los bienes público

Autor:Dionisio Fernández de Gatta Sánchez
Cargo:Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca.
Páginas:449-496
RESUMEN

I. Introducción. II. La trascendencia de los bienes públicos como justificación de su regulación y protección. 1. Aspectos históricos de los bienes públicos y de su protección. 2. El régimen jurídico actual de los bienes públicos y sus clases: bienes de dominio público o demaniales y bienes patrimoniales. III. El sistema de protección de los bienes públicos. 1. Referencias generales.2. Medios de... (ver resumen completo)

 
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I Introducción

Las heterogéneas funciones encomendadas a las Administraciones Públicas por la Constitución Española y el resto del sistema normativo, incluyendo el Derecho de

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la Unión Europea, pueden llevarse a cabo de muchas y variadas formas. Habitualmente2, desde la perspectiva de la actividad administrativa se suelen mencionar la actividad de policía o de limitación, las actuaciones de fomento o estimulantes, la relativa a la prestación de servicios públicos y la actividad de gestión económica; si bien en la actualidad, cada una de las anteriores se ha diversificado y se han hecho más complejas (en parte debido a la propia complejidad de la sociedad de nuestros días). Además, también deben recordarse otras relacionadas estrechamente con las anteriores, como la potestad normativa (principalmente, la reglamentaria) o la potestad de planificación, que se utilizan habitualmente.

En el desempeño de las actividades anteriores, las Administraciones Públicas ejercitan potestades administrativas, es decir, poderes jurídicos reconocidos por el sistema normativo, y susceptibles de ser ejercitados por las mismas; potestades que habitualmente se reconocen de modo genérico, siendo necesario que se produzcan determinadas circunstancias para su concreción o que existan necesidades de interés general que precisen lo mismo. Por otra parte, estos modos de actuación de las Administraciones Públicas son ámbitos de su propia responsabilidad, cuya plasmación y cumplimiento prevé el Ordenamiento Jurídico. Finalmente, debe destacarse que estos medios de actuación administrativa son compatibles entre sí, siendo todos utilizados habitual e indistintamente en los diversos sectores materiales.

Brevemente, en relación con tales formas de actuación administrativa, podemos señalar que la actividad de policía o de limitación supone que las Administraciones Públicas, en el ejercicio de las funciones previstas en el Ordenamiento Jurídico, inter-vienen e inciden en las actividades de los ciudadanos condicionando o limitando el ejercicio de sus derechos subjetivos o intereses legítimos, por razones de interés general. Las actividades de policía más visibles y habituales son las relativas a la protección de la seguridad pública y la potestad sancionadora, pero, como es bien sabido, no son las únicas pues existen otras formas de intervención en el ámbito privado menos perturbadoras para los derechos e intereses de los ciudadanos. Entre éstas se encuentran, como fórmula típica del Derecho Administrativo, las autorizaciones, las licencias o los permisos, que sirven de condicionante para el ejercicio de derechos o la consolidación de intereses de los ciudadanos y de las empresas previstos en la normativa vigente, permitiendo contrastar la actividad concreta con el sistema normativo correspondiente, o las acciones de inspección, para determinar el cumplimiento

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del sistema normativo por los ciudadanos y las sociedad en general, y en su caso el ejercicio de la potestad sancionadora, en casos de incumplimiento del Ordenamiento o de los mandatos y actos administrativos. Además, deben destacarse en este mismo ámbito las prohibiciones y mandatos administrativos o la imposición de requisitos a cumplir por los agentes implicados.

En segundo lugar, la actividad administrativa de fomento supone el ofrecimiento de estímulos positivos a los ciudadanos y a las empresas para conseguir, o contribuir a ello, determinados fines, fijados en el Ordenamiento de acuerdo con el interés general; es decir, mediante el mismo la Administración dirige la actividad concreta por los cauces y hacia los fines deseados por la misma. Las medidas de fomento son variadas, si bien las más habituales son las de carácter honorífico, jurídico, y particularmente las de carácter económico-financiero.

A continuación, la actividad administrativa prestacional o de servicio público, mediante la que las Administraciones Públicas prestan o ejercen determinados servicios y funciones para los ciudadanos que se consideran esenciales o importantes para la sociedad; prestándose ésos servicios o ejercitándose estas funciones de forma obligatoria, regular y con continuidad. Ahora bien, los servicios públicos no pueden concebirse de una forma estática pues se van ampliando con el paso del tiempo a aquellas actividades económicas que adquieren tal condición, como consecuencia de transformaciones técnicas, sociales o económicas.

En este breve repaso, por último, la actividad económica directa supone el ejercicio, por parte de las Administraciones Públicas, de una actividad de producción de bienes o de prestación de servicios de carácter económico; destacando las actividades comerciales e industriales. Esta actividad se reconoce directamente en el artículo 128 de la Constitución Española.

Por otra parte, las Administraciones Públicas, como cualquier otra persona jurídica, pública o privada, necesitan de un conjunto de bienes y derechos, que constituyen su patrimonio, para el cumplimiento de sus fines y para la satisfacción de sus necesidades, tal como señala con claridad la STC 166/1998, de 15 de julio, al precisar que "las Administraciones Públicas han de contar con bienes de distinta naturaleza para el cumplimiento de sus diversas funciones" (FJ n.° 11). En efecto, la Administración Pública, con capacidad plena para el ejercicio de sus funciones y cumplimiento de los fines públicos y competencias atribuidos por el Ordenamiento Jurídico, así como para el despliegue de las potestades señaladas, precisa contar con instrumentos y medios personales, materiales, económico-financieros y jurídicos; destacando entre estos los bienes y derechos que constituyen su propio patrimonio3. Además, deben tenerse en

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cuenta asimismo aquellos bienes cuyo uso redunda en beneficio para la sociedad, al asegurarse el mismo por los ciudadanos (p. ej., el agua o las costas). Así, en sentido integrador y completo, el art. 3-1.° de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (BOE del 4), señala que el mismo "está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos", incluyendo con normalidad los bienes de dominio público y excluyéndose, según el art. 3-2.°, el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda, constituyendo lo primero una novedad destacable y no entendiéndose completamente las exclusiones señaladas, dada su importancia4.

Teniendo en cuenta la trascendencia del patrimonio de las Administraciones Públicas5, tanto por facilitar el desarrollo de sus propias funciones como para permitir el uso del mismo por los ciudadanos, se hace necesaria su protección para garantizar su integridad y su destino a uno o varios fines públicos, tal como de forma novedosa prevé el art. 28-LPAP, al señalar que "las Administraciones Públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio", y añadir, de forma redundante, que "a tal fin, protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran"; desarrollándose detalladamente en el Título II (arts. 28 a 64) y en el Título IX (arts. 192-197)- LPAP6.

Estos instrumentos y técnicas de protección de los bienes públicos, que analizaremos más adelante, tienden a garantizar la propia titularidad pública de los mismos, su posesión y los fines públicos mencionados, incluyendo entre los mismos, tanto por la Legislación general como por la específica relativa a cada uno de los bienes, el régimen sancionador7. De acuerdo con la obligación general de protección, establecida

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en el art. 28, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, de forma novedosa, articula un régimen de protección común a todos los bienes que se integran en su ámbito, sin perjuicio de algunas peculiaridades, que reconoce, y regula con carácter general, la potestad sancionadora de la Administración (arts. 192 a 197)...

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