La potestad sancionadora de la administración

AutorFrancisco Javier de Ahumada Ramos
  1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

    Históricamente, la imposición de todo tipo de sanciones o penas a los ciudadanos por violaciones del ordenamiento jurídico había sido una competencia exclusiva de los Tribunales. Pero a partir del siglo XVIII surgirá en numerosos países europeos, entre ellos el nuestro, una potestad sancionadora en manos de la Administración como parte esencial de la actividad de Policía administrativa (NIETO). A partir de entonces, y hasta nuestros días, acompañando al crecimiento del intervencionismo administrativo en la vida social, el ordenamiento jurídico ha ido distinguiendo cada vez con mayor nitidez entre, por un lado, las infracciones penales: calificadas como delitos o faltas, recogidas en el Código Penal y en su legislación complementaria, sancionables por los Tribunales penales, y, por otro, las infracciones administrativas , así denominadas, sancionables por la Administración.

    El Derecho sancionador administrativo tiende a proteger el interés general o los derechos de los ciudadanos, pero no de una forma directa sino indirecta. El Derecho sancionador administrativo es un Derecho eminentemente preventivo, que tiende a que los ciudadanos no realicen aquellas conductas que puedan provocar la lesión de los derechos de los demás o la lesión de los intereses generales. De ahí que, aunque a veces la imposición de una sanción requiere que se haya producido un resultado lesivo concreto, frecuentemente basta con que se haya producido el incumplimiento de una norma que fue dictada para proteger determinados bienes o derechos. Así, por ejemplo, una empresa puede ser sancionada por el simple hecho de realizar una actividad sin haber obtenido la preceptiva licencia exigida por el ordenamiento jurídico como medio de control y prevención.

    El fundamento jurídico positivo del poder represor de la Administración se halla en la Constitución de 1978, cuyo artículo 25.1 dispone que: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento". Salta a la vista que en ese precepto no se afirma expresamente la existencia de una potestad sancionadora en manos de la Administración, sino tan sólo la existencia de infracciones administrativas, pero el mismo ha servido a la doctrina y a la jurisprudencia (también constitucional) para declarar la existencia de tal potestad. Para ello también se acude al artículo 45.3 CE en el que, en materia de medio ambiente, se dice que: "...en los términos que fije la Ley se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas...")

    Así, el Tribunal Constitucional, desde su Sentencia 18/1981, de 8 de junio, tiene declarado que en el Estado hay un único ius puniendi , donde el derecho penal y el derecho administrativo sancionador " son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencias de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales".

    Poco después, y saliendo al paso de la posible incompatibilidad entre la existencia de una potestad sancionadora de la Administración y el mantenimiento del principio de separación de poderes, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, dirá que: "No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar de que fuera incluso viable, (...). Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25.1, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos".

    El carácter estatal de esta manifestación del poder punitivo no excluye el fraccionamiento de su ejercicio entre las varias Administraciones Públicas territoriales existentes (Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Provincias y Municipios), en función del respectivo ámbito de sus competencias. Todas las Administraciones territoriales gozan de potestad sancionadora ordinaria. En cambio, las Entidades públicas instrumentales de aquéllas únicamente dispondrán de potestad sancionadora cuando venga así previsto expresamente en una Ley. Tal es el caso, entre otros, del Banco de España y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, conforme a lo previsto en su normativa específica.

  2. NATURALEZA

    El problema de la naturaleza de la potestad sancionadora de la Administración fue pronto objeto de tratamiento por nuestro Tribunal Constitucional quien, en la citada Sentencia 18/1981, de 8 de junio, manifestará que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado , tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes)... Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución".

    En contra de la concepción que subyace a esta declaración del Tribunal Constitucional acerca de la naturaleza del Derecho sancionador administrativo cabe decir que, supuesto el entronque del Derecho sancionador administrativo y el Derecho penal en el ius puniendi del Estado, lo correcto sería situar la potestad sancionadora de la Administración en el campo del Derecho público estatal, y más concretamente en el Derecho Administrativo, y no hacerlo depender como hasta ahora se viene haciendo del Derecho Penal (NIETO); aunque, como manifiesta el autor citado, en aquella potestad se deban recoger todas las garantías esenciales que para los ciudadanos se desprenden del ordenamiento constitucional y del Derecho penal.

    Dejando a un lado esta cuestión, lo cierto es que la falta de un tratamiento legal ordenado y global de las infracciones y sanciones administrativas (que ha sido debida a una sorprendente inhibición del Legislador sólo parcialmente corregida a partir de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aunque con una regulación bastante defectuosa), así como la ausencia hasta fechas recientes en nuestra doctrina administrativista de una teoría general al respecto -lo cual contrastaba con los abundantes estudios que los penalistas han realizado acerca de la naturaleza del delito, formulando una Teoría General - ha hecho recaer sobre nuestro Tribunal Supremo, y después sobre el Tribunal Constitucional, el peso de determinar la naturaleza y alcance de las sanciones administrativas, haciéndolo ambos sobre la base del Derecho penal. Como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1991 (Arz. 964), "dado que el Derecho Penal había obtenido un importante desarrollo doctrinal y legal antes de que se hubiera formado una doctrina relativa a la potestad sancionadora de la Administración, se fueron aplicando a ésta unos principios esencialmente construidos con fundamentos en los criterios jurídico penales".

    A este respecto, ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1972 (Arz. 876), auténtico leading case , afirmó que "las contravenciones administrativas se integran en el supra-concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal" por lo que "ambos ilícitos exigen un comportamiento humano, positivo o negativo, una anti- juridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre éste y la acción...".

    La consideración de los ilícitos penal y administrativo como esencialmente idénticos no impide que existan rasgos diferenciables entre uno y otro, inherentes a la distinta función para el cual han sido configurados: la sanción penal sanciona la falta de observancia de un mínimo ético exigible a una persona por la Sociedad -STS de 3 de noviembre de 1984 (Arz.. 5379), mientras que las sanciones administrativas tienen por objeto la punición de conductas atentatorias contra el correcto funcionamiento de la organización administrativa (sanciones disciplinarias); de los servicios públicos; el mal uso del dominio público; actitudes contrarias al orden público elemental, etc.

    Estas diferencias se proyectan sobre la imputabilidad, de modo que sólo las personas físicas pueden cometer infracciones penales, mientras que la imputación de infracciones administrativas puede recaer tanto sobre personas físicas como sobre personas jurídicas, y comportan, además, las siguientes principales consecuencias: a) la imposibilidad para la Administración Civil de imponer penas que directa o subsidiariamente implique privación de libertad (art. 25.3 CE); b) la existencia de distintos procedimientos sancionadores -penal, administrativo- y c) que, en general, tal y como ha señalado la jurisprudencia, la aplicación de los principios del ordenamiento...

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