La potestad sancionadora
| Autor | Jorge Fernández Ruiz |
| Páginas | 503-521 |
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Entendido como capacidad de modificar la conducta ajena, el poder tiene distintas modalidades que dan lugar a distinguir el poder familiar, del económico, del religioso y del poder político o público, cuyo ámbito es el Estado; el poder para existir requiere, como condición sine qua non, de una obediencia correlativa; así el poder político necesita de obediencia que se obtiene mediante el uso de incentivos positivos y de estímulos negativos, es decir, de premios y castigos, recompensas y sanciones
Para lograr su finalidad, el Estado ejerce las funciones del poder público, o sean las funciones públicas; a efecto de descifrar la esencia de éstas se requiere precisar previamente los conceptos de poder, órgano y función estatales que aparecen contrastados una vez que la teoría clásica de la separación de poderes se transformó en teoría moderna de la separación de funciones y de órganos, entre cuyas bases figura como premisa fundamental la unidad del poder estatal, así como la indispensable relación entre los órganos en que se depositan sus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compartimentos estancos de éstas lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y realizar, por tanto, actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo, y jurisdiccional, entre otros, y a través de las relaciones entre tales órganos, generar la voluntad única del Estado, que permite alcanzar una diáfana idea de la unidad del poder estatal.
Podemos explicar al poder estatal o público, como la capacidad del Estado para imponer su voluntad, con, sin y aún contra la voluntad concurrente de sus destinatarios, o sea de la población estatal, para lograr sus fines y objetivos, lo que significa que cuando se da la oposición del destinatario del poder, se habrá de vencer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento subyacente en el cimiento de la eficacia del
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poder público que, como señala Andrés Serra Rojas «es un poder tal, que dispone del monopolio de la coacción y se impone a todos.1»
Precisada la noción del poder estatal, se pueden identificar sus múltiples funciones, conocidas como funciones públicas, y diferenciarse de los diversos órganos en los que se depositan. Según el tratadista francés Raymond Carré de Malberg:
Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el órgano que desempeña la función legislativa del poder estatal.2Consecuentemente, siempre que nos refiramos a la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad —de donde su carácter indelegable—, cuya realización atiende al interés público, estaremos hablando de la función pública, entre cuyas modalidades destacan la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. En suma, función estatal o pública, es la atribuida al Estado, cuyo ejercicio requiere del desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ahí que sea en última instancia una manifestación de su soberanía; como bien hace notar Manuel María Díez «el término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial.»3En ejercicio de las funciones públicas, el Estado impone obligaciones y prohibiciones cuya inobservancia da lugar a la imposición de las sanciones que él mismo establece en la norma jurídica y que aplica en uso de su potestad sancionadora por medio de sus órganos legislativos, jurisdiccionales y administrativos.
Con un criterio orgánico, subjetivo o formal, desde el ocaso del siglo xix, la doctrina clasificó a las funciones públicas; así, se dijo, son funciones formalmente legislativas las encomendadas al órgano legislativo —parlamentos, asambleas o congresos—; son funciones formalmente jurisdiccionales las atribuidas al órgano judicial —cortes, tribunales o juzgados—; y son funciones formalmente administrativas las asignadas al órgano ejecutivo —presidente de la república o gabinete—; sin embargo, no tardó en advertirse que ciertas funciones de cada uno de los referidos órganos tenían una naturaleza diferente a la señalada formalmente.
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Se hace ostensible la potestad y el imperio del Estado mediante el ejercicio de la función legislativa, al imponer patrones de actuación a la conducta externa humana a través de normas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas; en ejercicio de dicha función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga la ley.
La función legislativa lo puede ser tanto en sentido formal como en sentido material; hablamos de función formalmente legislativa cuando es ejercitada por los órganos específicamente previstos por la Constitución para tal efecto; en opinión de Gabino Fraga: «La función legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el Poder legislativo.»4Formalmente, de acuerdo con el artículo 70 constitucional, toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto; del sentido formal de la función legislativa se infiere el principio de la autoridad formal de la ley conforme al cual las resoluciones del Poder Legislativo sólo pueden ser interpretadas, reformadas, adicionadas, derogadas y abrogadas por otra resolución del mismo Poder y bajo los mismos procedimientos empleados para su creación original; así lo previene en su inciso f) el artículo 72 constitucional, al disponer: «En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación».
En cambio, con prescindencia del órgano que la ejerza, la función materialmente legislativa será la que produzca normas jurídicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas, cuales son no sólo las leyes emitidas por el Congreso, sino también los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad que le confiere la fracción I del artículo 89 constitucional, y los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, expedidos por el Consejo de la Judicatura Federal, en ejercicio de la atribución que le asigna la fracción II del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal; así como los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos municipales aprobados por los ayuntamientos, con base en la fracción II del artículo 115 constitucional.
Cada ocasión que sea producto de la actividad del Poder Legislativo y se traduzca en leyes o normas jurídicas de carácter general, abstracto, impersonal y coercitivo, la función legislativa lo será en el doble sentido formal y material.
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Figura la función jurisdiccional dentro de las funciones primarias del Estado, la cual también admite la distinción de función formalmente jurisdiccional, que en el ámbito federal viene a ser toda la encomendada a los órganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artículo 94 constitucional, a saber: Suprema Corte de Justicia, Tribunal Electoral, tribunales colegiados y unitarios de circuito, juzgados de distrito y Tribunal Federal de Justicia Administrativa; en tanto que la función materialmente jurisdiccional, será la que tenga por objeto iuris dictio, o sea, declarar el derecho, aplicar la ley en caso de controversias o conflictos suscitados entre los particulares, entre éstos y los órganos del Estado, así como en los surgidos entre los órganos del Estado, mediante la resolución respectiva contenida generalmente en la sentencia, que asume fuerza de verdad definitiva; porque como dijera Georg Jellinek: «La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o intereses jurídicos.»5Como se puede advertir fácilmente, la función jurisdiccional es ejercida material-mente no sólo por los órganos depositarios del Poder Judicial, sino también por los de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; recordemos que el Senado de la República asume el ejercicio de función materialmente jurisdiccional cuando se erige en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan ciertos servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho.
Igualmente, el presidente de la República, en su carácter de depositario del Poder Ejecutivo, también asume el ejercicio de función materialmente...
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