La potestad reglamentaria municipal
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 37-54 |
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Es objeto del presente trabajo el abordar las singularidades de la potestad normativa local y dentro de las singularidades de dicha potestad normativa local, en primer lugar tenemos que centrarnos en el origen histórico.
La manifestación de una capacidad normativa por parte de las Entidades locales, no es algo novedoso, ni es algo que surja ex lege, ni es algo que tenga origen ni siquiera en la Constitución Española de 1978. la capacidad de dictar normas por parte de las Entidades locales, es tan antiguo como la propia existencia de las Entidades locales, ya en época romana y en el Derecho Romano histórico, los diunviros y todas las curias municipales, tenían capacidad para establecer normas, no vamos a entrar en ello, pues es cuestión de Derecho Histórico1, eso sí el origen de la capacidad normativa actual de las Entidades locales es consustancial a los Ayuntamiento y a los Municipios, y ese origen hay que centrarlo en nuestra época medieval, en la Alta Edad Media, y en el origen Medieval del Municipio moderno en España, y fundamentalmente los pactos con la Corona.
En esos pactos con la Corona tenían origen tanto los municipios como sus normativas. Los Municipios de origen moderno, pues evidentemente Cartagena no tuvo ningún pacto con la Corona, porque es un municipio muy anti-guo. Cartago-nova de época cartaginesa, o Cádiz que es de época Fenicia, pero la mayor parte de los municipios castellanos son de origen de población Medieval, y aquí tenemos tres grandes figuras: las Cartas Puebla, los Fueros y los Privilegios.
Los Fueros son un elemento ya de carácter normativo, concordado, pactado con la Corona, o con sus representantes, pero que tenían una serie de dis-
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posiciones de carácter general, incluso entraban en aspectos urbanísticos, y por ejemplo hay que centrarnos en el Fuero de Madrid de 1204, o en el Fuero de Avilés, que tienen disposiciones de carácter, de lo que hoy llamamos policía y buen gobierno de las ciudades, elementos sobre horarios y capacidades para evacuar aguas, con lo que ello conlleva de salubridad, determinaciones sobre edificación, disposiciones sobre hora del cierre de las murallas, sobre la capacidad de trabajar en el Alfoz , esto es lo que hoy se denomina el término municipal, etc.
Estos Fueros, cartas otorgadas, que tienen incluso en la terminología, (lo recuerda Sánchez Goyanes)2, el nombre de Constitutiones, denominación verdaderamente premonitoria, van siendo sustituidos por una capacidad ex novo de reglamentación por parte de la propia Corporación Municipal, que yendo más allá de la habilitación o de la reglamentación que se constreñía al Fuero originario, iba innovando e introduciendo diversas disposiciones, unas por valentías, otras por desgobierno, en la época Medieval, en la que las ciudades tenían su propio ámbito de creación frente al Feudalismo, y otras por el transcurso normal del tiempo, (no son lo mismo los problemas de contaminación en el siglo XIV que el siglo XVII, aunque sólo sea por el volumen de gente, no era lo mismo tratar con la peste bubónica que tratar con otro tipo de enfermedades, etc.)
Eso hace que se de origen a una capacidad normativa propia de las Entidades locales que tenía ya su origen remoto, como ya hemos señalado en época Romana, pero tiene su singularidad a través de una producción de normas jurídicas, verdaderas normas jurídicas que incluso tenían capacidad sancionadora, y que eran refrendadas por los jueces, que en buena parte tenían origen municipal, puesto que recordemos los Alcaldes tenían capacidades judiciales.
Ese origen se fue yuxtaponiendo a las todas las modificaciones legales a lo largo del régimen anterior hasta el advenimiento de la Edad Contemporánea, con la Constitución de Cádiz, en la que se reconoce una verdadera capacidad normativa local constreñida al ámbito municipal, sólo a las capacidades municipales que eran las competencias, que es lo que hoy en día esta en mucha duda y discusión por la necesidad de atribuir otras competencias o de que se alteren mediante la traslación de titularidades competenciales a través el
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Pacto Local3o cualesquiera de las figuras que se posibilitan en nuestro ordenamiento jurídico.
Eso nos llevó a una capacidad tradicional de normación por parte de las Entidades locales. De hecho hoy en día el texto constitucional de 1978, consagra expresamente la capacidad de normación (reglamentaria por supuesto), puesto que las Entidades Locales tienen una limitación, que pese a que gozan de legitimidad democrática, igual que el Estado por Las Cortes, al igual que las Comunidades Autónomas mediante las Asambleas Legislativas, las Entidades Locales con su elección por sufragio universal directo en los Municipios, y sufragio universal indirecto en las Diputaciones Provinciales, los Cabildos también con sufragio universal directo y los Consells, no tiene una capacidad legislativa puesto que la soberanía esta residenciada en Las Cortes constitucionalmente, y también capacidad legal no soberana pero si autónoma en las Comunidades Autónomas.
Pero no hay posibilidad de dictar normas con rango Ley por parte de las Entidades Locales, ni siquiera por las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que pese de gozar de autonomía y de Estatuto de autonomía en las Leyes Orgánicas 1 y 2 /1995, no tienen consideración de Comunidad Autónoma, por lo tanto no les posibilita dictar normas con rango de Ley, sólo tienen capacidad de dictar disposiciones de carácter general administrativo, por lo tanto disposiciones reglamentarias.
Las Entidades locales sólo tienen potestad reglamentaria, en cuanto a su capacidad normativa. Pero, eso sí, la Constitución en los art. 137,. 140 y 141, reconoce la autonomía de las Entidades locales. En el art. 137 dentro del conjunto del Estado, "El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan". Debemos de recordar que la Comunidad Autónoma es un producto posterior, de origen constituyente y las Entidades locales existían, son entidades naturales( la provincia es menos natural, pero con honda tradición y raigambre), y por tanto al tener reconocimiento constitucional forman parte del Estado, y tienen que tener ámbitos de poderes públicos, como es el poder reglamentario.
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Por su parte el art.140 reconoce expresamente la autonomía municipal, y el 141 igualmente la autonomía provincial, encomendada a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo, fundamentalmente las Diputaciones Forales o las Comunidades Autónomas uniprovinciales que absorben las capacidades de las Diputaciones provinciales en cuanto a asistencia a pequeños municipios , etc. como ocurrió en la Comunidad de Madrid, y así expresamente se reconoce en todos y cada uno de los Estatutos de Auto-nomía de las Comunidades uniprovinciales.
Vista, esa autonomía que reconoce expresamente la Constitución debemos planearnos, ¿qué incidencia tiene en la potestad reglamentaria? En primer lugar, esa autonomía municipal, autonomía local, tiene un elemento esencial que ya reconoció el Tribunal Constitucional en la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, que establecía la imposibilidad de establecer controles administrativos. Controles de oportunidad y consignaba la autonomía municipal, derogando varios preceptos del texto articulado de la Ley de Régimen Local del año 1955 y reconociendo una capacidad autónoma.
Esa autonomía municipal que se basa fundamentalmente según el Constitucional en esta sentencia en el criterio de garantía institucional, implica que los municipios y las provincias no pueden desaparecer porque está su existencia garantizada por la Constitución. ¿Y esa institución qué es? una organización y un ámbito competencial.
Esa organización y ese ámbito competencial tienen un reconocimiento expreso, con la doctrina de la garantía institucional que se extrae de la doctrina de Carl Schmitt y del ámbito federal alemán, y por tanto su configuración se impone en nuestra doctrina, fundamentalmente extraída por Parejo4y otros autores, como Gallego Anabitarte5, formados en la ideología alemana, como un elemento consustancial de garantía institucional para la autonomía.
Y ese elemento consustancial de garantía institucional implica la existencia de autonomía, y de una organización propia. ¿Cuál será el ámbito de esa autonomía y garantía institucional? Cabe aquí traer el caso de las diputaciones catalanas, cuya desaparición se impidió por la Sentencia 7/1981, del Constitucional en la que se reconoció la necesidad de dichas Diputaciones,
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pero su ámbito de competencias mayor o menor se dejaban al legislador ordinario, pues bien la existencia de autonomía implica según la doctrina y aquí seguimos a Cosculluela Montaner6fundamentalmente cuatro ámbitos:
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) Por un lado una colectividad autónoma a regular en los municipios esta claro los habitantes de ese municipio o de esa provincia.
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) Un ámbito propio de capacidad para gestionar los intereses que son propios a esa comunidad, las competencias, la capacidad de gestión que tiene ese ayuntamiento, esa Comunidad, esa mancomunidad si tuviese autonomía.
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) Una capacidad de generar ingresos esto es que sean propios o atribuidos por otras entidades pero tener ingresos propios para gestionar esos servicios que son propios.
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) Y lo que nos interesa aquí la cuarta y la más importante de las capacidades para que haya autonomía es una capacidad normativa, esto es de establecer disposiciones de carácter general, si es una autonomía más política de mayor cualificación como el Tribunal Constitucional a dicho dado que las comunidades autónomas tienen una autonomía...
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