La potestad disciplinaria de la Administración penitenciaria

Autor:Federico A. Castillo Blanco
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Granada.
Páginas:361-412
RESUMEN

I. Introduccion: las funciones del regimen disciplinario en el ámbito penitenciario como fundamento del mismo. II. La normativa vigente en la materia y los principios aplicables al ejercicio de la potestad disciplinaria penitenciaria. 1. La situación normativa. 2. A vueltas con las relaciones de sujeción especial como paradigma que justifica la regulación del ámbito normativo disciplinario ¿De... (ver resumen completo)

 
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I Introduccion: las funciones del regimen disciplinario en el ámbito penitenciario como fundamento del mismo

Cabe advertir de forma previa que, en este estudio, dejaremos fuera el estudio del Derecho disciplinario penitenciario en su vertiente militar, la dogmática general sobre el derecho sancionatorio objeto de otros trabajos que están a disposición del lector en el presente volumen y el sistema de recompensas establecido en el Derecho penitenciario, que aunque íntimamente relacionado con la imposición de sanciones, excede con mucho de los objetivos de este trabajo.

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Advertidos de estos extremos comenzaremos, en primer término, y junto a dejar constancia de la necesidad de dedicar cierta atención a esta parcela del Derecho administrativo aunque solo fuera por el simple dato cuantitativo de que, cada vez, es mayor la población reclusa y más relevante la problemática que generan los establecimientos penitenciarios2, a referirnos a la función del Derecho disciplinario penitenciario pues en éste confluyen diversas circunstancias que caracterizan y delimitan, de forma relevante, el régimen jurídico de aplicación a éste3.

Y es que la circunstancia, ni mucho menos baladí como se puede imaginar, de que el mismo se aplique a personas privadas de su libertad y que esta privación de libertad como pena impuesta por la sociedad a través de su sistema judicial, en el Derecho penal contemporáneo, no tenga como finalidad última la represión y prevención de la comisión de delitos, sino que se dirija, al menos en un plano tan importante como el anterior, a la reeducación y reinserción social del interno en un centro penitenciario es determinante para la existencia de distintas especialidades que, desde la competencia orgánica en su imposición y seguimiento hasta instituciones como la suspensión o aplazamiento del cumplimiento de las sanciones, ponen de relieve la singularidad de este sector del Derecho penitenciario por comparación a otros regímenes disciplinarios que, como el de los empleados públicos que es objeto de estudio en otro trabajo de este número, no viene influido por estas especiales circunstancias.

Dicho ello sí que podemos comenzar afirmando que, al menos en el momento actual y con los cambios desbordantes que han acontecido en nuestra sociedad en las últimas décadas, parece fuera de toda discusión la necesidad de la existencia de un poder sancionatorio de la Administración4. Fundamentalmente por razones de eficacia y por la imprescindible aplicación del principio de intervención mínima del Derecho penal5. ya que otra alternativa difícilmente conseguiría mínimamente, y en tiempo, los objetivos que se persiguen con éste. Mutatis mutandis ello es aplicable

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plenamente en el ámbito al que nos vamos a referir dada la mejor posición de que goza la Administración penitenciaria para la protección de los bienes jurídicos que se pretenden amparar con la atribución a ésta de dicha potestad. La sola alusión que haremos a las funciones que ha de cumplir el régimen disciplinario penitenciario, y a las que ahora y sin más dilación haremos referencia, mostrará, más y mejor que cualquier otra argumentación, la necesaria presencia de la Administración penitenciaria para el ejercicio de esta potestad a fin de garantizar la mejor consecución de los objetivos que se proponen con su existencia6, sin perjuicio, eso sí, del necesario control jurisdiccional de estos actos por medio del Juez de Vigilancia Penitenciaria. Pero también, y advirtámoslo ya, de la necesaria recuperación del Derecho administrativo, y de sus instituciones, en este especial ámbito olvidado en exceso por nuestra dogmática.

Pues bien, si lo cierto es que el verdadero debate, en realidad y lo muestra el desarrollo dogmático acontecido en el campo sancionatorio, tanto de heterotutela como de autotutela desde la Constitución española de 1978, ha sido, no la existencia de la potestad sancionadora de la Administración, sino responder a preguntas tales cómo: ¿Con qué límites y bajo qué principios puede imponer la Administración sanciones? ¿Qué garantías han de rodear la imposición de las mismas? ¿En qué medida es de aplicación, especialmente en el ámbito disciplinario, el esquema principial articulado en el Derecho penal para la imposición de penas?, también es preciso reconocer que estas cuestiones hoy siguen siendo, en buena medida, el centro de la discusión en torno al régimen de las sanciones administrativas y disciplinarias. No obstante, también creo que, fruto de la experiencia adquirida y a día de hoy, hay que añadir algunas otras cuestiones que cómo la respuesta a preguntas cómo si ¿toda acción coercitiva o represiva de la Administración constituye una sanción y ha de estar rodeada de idénticas garantías? o ¿si tienen el mismo carácter y fundamento las sanciones administrativas y las disciplinarias?, estimo que se están abriendo campo en este debate.

Desde luego, y como es conocido y ha sido puesto de manifiesto por la doctrina, el fundamento y paradigma jurídico que justifica las distintas modulaciones que sufre el régimen disciplinario penitenciario respecto del régimen sancionador general, las célebres relaciones de sujeción especial, no operan de idéntica forma, ni con igual in-

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tensidad debiéramos de añadir, en cualquiera de los sectores en que las mismas vienen siendo de aplicación (empleados públicos, sector económico-financiero, espectáculos taurinos, etc....). Y esta cuestión hace, especialmente necesario, que atendamos como cuestión preliminar como decíamos a los fines que se persiguen con el régimen disciplinario de los internos en establecimientos penitenciarios ya que ello será un parámetro ineludible para determinar la idoneidad de las instituciones que se consagran en éste7.

Desde este punto de vista, y en primer término, es de señalar que no queda tan lejano el día en que la única función del Derecho disciplinario penitenciario fue la de garantizar el orden y la seguridad en los establecimientos penitenciarios y en que la arbitrariedad, las vejaciones y la ausencia de procedimientos y garantías para los reclusos eran la norma habitual en la imposición de correctivos disciplinarios.

Pero lo cierto, en la actualidad, es que el afán represivo del Derecho disciplinario penitenciario se ha atenuado y ha ampliado netamente su campo de visión8. En ese sentido expuesto, y sin olvido de la seguridad y el orden en los establecimientos penitenciarios, lógica y necesaria en centros de estas características, hoy este sector del ordenamiento jurídico va más allá de la simple custodia de los reclusos precisamente como medio para alcanzar otros objetivos que caracterizan al Derecho penitenciario de nuestros días. En efecto, la reeducación y la reinserción social de los penados9, finalidad constitucional del cumplimiento de las penas, han añadido parámetros nuevos en la definición de las instituciones que caracterizan hoy a esta rama del ordenamiento jurídico pues, en definitiva, son éstos y no los primeros, al menos en exclusiva, los bienes jurídicos que se persiguen en última instancia y que deben ser salvaguardados en la aplicación del mismo10.

La doctrina especializada que se ha ocupado del tema, asimismo, pone el acento en dicha característica ya que, a su juicio, se trata de asegurar un conjunto de garantías mínimas para cumplir la pena de prisión, donde se dan las aspiraciones resocializadoras11. E, inclusive, se destaca por algún sector de la doctrina que el procedimiento

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disciplinario no es más que una de las formas de que dispone el ordenamiento jurídico general para salvaguardar un orden correcto, y por ello, a su juicio, debe tratarse de un último recurso de utilización excepcional12.

Pero vayamos a las normas. El artículo 41.1 de la LOGP establece que "el régimen disciplinario de los establecimientos se dirigirá a garantizar la seguridad y conseguir una convivencia ordenada", pero lo cierto, y como antes referíamos, es que dicha previsión ha de integrarse en la totalidad del régimen jurídico que integra el Derecho penitenciario y las finalidades que éste persigue. Por ello que deba hacerse referencia necesaria a la previsión establecida en el artículo 71.1 de la misma norma para la que "el fin primordial del régimen de los establecimientos de cumplimiento es lograr en los mismos el ambiente adecuado para el éxito del tratamiento; en consecuencia, las funciones regimentales deben ser...

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