Potestad coercitiva independiente Ad Intra

Autor:Víctor M.Sánchez
 
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I. PLANTEAMIENTO

Una vez planteados los rasgos esenciales de la facultad coercitiva no armada de los acuerdos regionales, hay que acabar de perfilar todavía otros aspectos relativos a su alcance material y subjetivo que aparecen al margen del Art. 53 de la Carta. Se ha mostrado de refilón, al relatar los elementos esenciales de sus tratados constitutivos, la pluralidad de las circunstancias que suscitan en los distintos acuerdos regionales el inicio del ejercicio de sus poderes coercitivos: «situaciones específicas en las que considere necesaria una acción operativa»; «agresión que no sea un ataque armado, o (...) un conflicto extracontinental, o (...) cualquier hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América»; o sin más matices la percepción de que es necesario «mantener la paz y seguridad internacionales basadas en la justicia». Ahora se profundiza, habida cuenta de la multiplicidad de situaciones que dan origen a la acción coercitiva regional, en los fundamentos y límites del alcance de ésta si se ejerce frente a los miembros del acuerdo regional.

Para su correcto desarrollo se procede así. En primer lugar se describe la naturaleza amplia de las medidas restricitivas no armadas aplicadas por los acuerdos regionales contra sus miembros por relación a las categorías tradicionales de las contramedidas o las retorsiones. En el trasfondo de esta amplitud a de los acuerdos regionales para adoptar independientemente medidas coercitivas no armadas ad intra existe, a nuestro parecer, una clara reivindicación de la legitimidad de la organización para defender los intereses comunes esenciales por los cuales ha sido creada, como se desarrolla en el segundo apartado. El tercero, el más largo y complejo, desarrolla pormenorizadamente las consecuencias de este modo genérico de racionalizar la acción coercitiva regional con respecto al alcance material de las situaciones a las que se aplica, en concreto, por relación a la capacidad de penetración de la acción coercitiva en conflictos en apariencia de orden interno.

II. NATURALEZA DE LAS MEDIDAS

Atendiendo a las categorías tradicionales del derecho internacional que distinguen entre las retorsiones y las contramedidas, la naturaleza de las medidas coercitivas no armadas regionales independientes es muy amplia.

El conjunto de acciones coercitivas ad intra recogidas en el Anexo Práctica Inernacional pone de manifiesto la aplicación, en virtud de las decisiones de los acuerdos regionales, de medidas de coerción no armadas que no suponen la violación de obligaciones preexistentes entre los etados que aplican las medidas, o la propia organización, y el estado coaccionado. Pero también se han aplicado en virtud de acuerdos regionales otras medidas que, en apariencia, implicaban el incumplimiento de ciertas obligaciones internacionales exigibles por el destinatario pasivo de las medidas a sus ejecutantes. Apreciación nada baladí si tenemos en cuenta que en el origen de la accion coercitiva regional independiente frente a sus miembros -la acción de la OEA contra la República Dominicana en 1960- se presentó como razón fundamental de su conformidad con el derecho internacional el hecho de que las mismas medidas hubieran podido ser adoptadas individualmente por todos los miembros de la organización regional sin necesidad de una autorización previa del CS o de la propia OEA, algo que sólo cabe admitir, con carácter general, cuando las restricciones son reconducibles a la categoría de las retorsiones.

1. Acciones a disposición de todos los estados miembros individualmente

La primera medida restrictiva ordenada por una organizción regional contra uno de sus miembros, las medidas impuestas por la OEA en la Sexta Reunión de Consulta de los Ministros de Asuntos Exteriores (16-21 de agosto de 1960) contra la República Dominicana, consistieron en la «ruptura de relaciones diplomáticas de todos los Estados miembros» con el mencionado estado.691 Entre otros argumentos, la defensa por los estados latinoamericanos de la licitud de tales medidas con respecto al Art. 53 de la Carta tuvo como mayor exponente este razonamiento jurídico aportado por los EEUU durante los debates de la cuestión en el seno del CS:

Il convient aussi noter que, dans le cas présent, toutes mesures prises collectivement par les membres de l'OEA pourraient être prises individuellement par toutes nation souveraine, de sa propre initiative.

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Dando a entender que las medidas coercitivas del Art. 53 de la Carta, cuya aplicación necesitaría del permiso del CS, sólo abarcarían aquellas acciones cuya adopción y aplicación fuera ilícita, en las mismas circunstancias, para todos y cada uno de los miembros de un acuerdo regional si hubieran sido ejercidas de forma individual. Razón que no volvía ajena al Art. 53 de la Carta toda medida coercitiva no armada sino sólo aquellas que no pudieran ser aplicadas individualmente por los estados, de conformidad con el derecho internacional general y particular, sin la autorización del CS. Por ello, si bien el recurso a la fuerza prohibida por el Art. 2.4 de la Carta quedaba, a primera vista, excluido como medida para el mantenimiento de la paz al alcance de los acuerdos regionales sin la autorización del órgano máximo, otras medidas restrictivas, al tratarse de simples medidas de retorsión no prohibidas por el derecho internacional, no formarían parte del campo de aplicación del Art. 53 de la Carta693. Junto con la ruptura o reducción de las relaciones diplomáticas, a cuya aplicación instó también la OCI contra Afganistán en 1979694, la práctica ha revelado otras medidas de coerción regional de distinto alcance encuadrables claramente en este marco de validez formal. Conviene remarcar, además, que la mayor parte de las medidas restrictivas aplicadas en virtud de acuerdos regionales frente a sus miembros serían de la misma calidad. Recalarían también aquí, por ejemplo:

  1. Los embargos de armas, equipo militar, o las prohibiciones de asistencia técnica vinculadas a ambos, acción guiada siempre por la liberalidad con la que los estados conceden o retiran las licencias de exportación de armas o de equipo militar, inclusive en los supuestos en los que existen tratados internacionales de cooperación estratégica o militar ya que incorporan cláusulas de seguridad que permiten su suspensión inmediata libérrima695.

    Así, en el ámbito regional americano la Resolución I adoptada por la Sexta Reunión de Consulta de Ministros de Asuntos Exteriores de la OEA en 1960 contra la República Dominicana convino también la «interruption partielle des relations économiques de tous Etats membres avec la République Dominicaine, à commencer par la suspension immédiate du commerce des armes et du matériel de guerre de toute nature»696

    Más tarde, en la crisis de Cuba de 1962, la OEA decidió, mediante la Resolución VIII adoptada en la VIII Reunión de Consulta de Ministros de Asuntos Exteriores de las Repúblicas Americanas, suspender «inmediatamente todo comercio o tráfico de armas o de material de guerra con Cuba»697. Y en la crisis de Haití, el párrafo 9 de la Resolución I, de 3 de octubre de 1991 (MRE.RES.1/91), titulada «Apoyo al Gobierno Democrático de Haití», el Órgano de Consulta de la OEA recomendó encarecidamente a todos los miembros que se abstuvieran de prestar toda ayuda militar, policíaca o relativa a la seguridad, y toda transferencia pública o privada, de armamento, municiones y materiales hacia Haití698. Por su parte, en el ámbito africano la Decisión A/DEC.1/10/92 de la CEDEAO, relativa a las restricciones aplicadas a las partes en el conflicto de Liberia, incluyó entre las acciones contra el FPNL la prohibición del comercio de armas o de equipo militar699. Y también la CEDEAO decidió en el Comunicado Final de la reunión de la Autoridad de la CEDEAO (28-29 de agosto de 1997, Abuja) la aplicación de un embargo general de armas y equipo militar a Sierra Leona (Art. 2 del Comunicado Final)700.

  2. El reconocimiento de gobiernos o movimientos insurgentes o beligerantes también ha sido utilizado como un mecanismo de presión de los acuerdos regionales hacia sus miembros. Al poder ejercerse discrecionalmente por los estados, su inducción a través de resoluciones de los acuerdos regionales puede fácilmente reconducirse a la idea de las acciones a la libre disposición de todos y cada uno de los miembros de la organización. Ilustra esto, en el terreno de la práctica americana, otra vez la Resolución I, de 3 de octubre de 1991 adoptada por la OEA en la crisis de Haití de 1991701. En élla se decidió recomendar a sus miembros la aplicación de medidas de presión destinadas al aislamiento internacional de los que detentaban el poder de facto en Haití, teniendo en debida cuenta sus políticas relativas al reconocimiento de gobiernos. Al mismo tiempo la resolución decidió, a los efectos de la propia organización regional «reconocer como únicos representantes legítimos del Gobierno de Haití ante los órganos, organismos y entidades del sistema interamericano a aquellos que hayan sido designados por el Gobierno constitucional de Aristide»

    Parejas acciones coercitivas, en el ámbito de la CEDEAO, se llevaron a cabo en la crisis de Sierra Leona en 1997702. Los párrafos 8 y 10 el Comunicado Final de la reunión de Ministros de Asuntos Exteriores de la CEDEAO, de 26 de junio de 1997 (Conakry), establecieron que ningún estado debía reconocer el régimen surgido del golpe de estado de 25 de mayo de 1997 y que, por el contrario, se debía mantener el reconocimiento internacional al gobierno depuesto de Kabbah. Y también en la práctica de la OCI, en la crisis de Afganistán (1979), la organización instó a sus miembros a no reconocer el gobierno instalado en Kabul tras la intervención armada de la URSS703.

  3. La aplicación de restricciones de paso que también ha figurado con cierta asiduidad entre las acciones restrictivas regionales subsumibles, por lo general, en la categoría de las retorsiones...

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