Poteri e funzioni dello Stato: una voce per un dizionario di storia costituzionale
| Autor | Giorgio Grasso/Raffaele Manfrellotti |
| Cargo | Desde marzo de 2005 es "Professore associato" de Instituciones del Derecho Público en la Universidad de Insubria/Doctor en Derecho Público interno y comunitario en 2003 |
| Páginas | 144-175 |
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Giorgio Grasso: Desde marzo de 2005 es "Professore associato" de Instituciones del Derecho Público en la Universidad de Insubria, tras haber sido "ricercatore" de Instituciones del Derecho Público en la misma Universidad entre los años 2000 y 2005. Sus intereses científicos abarcan el Derecho Constitucional, la Historia Constitucional y el Derecho Público de la economía.
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Raffaele Manfrellotti: Doctor en Derecho Público interno y comunitario en 2003. Actualmente es "ricercatore" de Instituciones del Derecho Público en la Universidad de Foggia. Sus intereses científicos, exteriorizados en sus publicaciones, se refieren al Derecho Constitucional, el Derecho Público Comunitario, el Derecho Público de la Economía, el Derecho Administrativo y el Derecho Procesal.
- Il lavoro, concepito in collaborazione tra i due autori, è da imputarsi materialmente a Giorgio Grasso per i paragrafi 1, 2, 3 e 8, e a Raffaele Manfrellotti, per i paragrafi 4, 5, 6 e 7, ed è destinato alla pubblicazione nel Volume Costituzionalismo e Storia a cura di C. Ghisalberti e G. Bianco, Torino, Giappichelli, 2007.
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La compresenza nella medesima voce delle nozioni di potere e di funzione comporta la necessità di precisare, in via preliminare, il significato e gli obiettivi del lavoro, rispetto ad altre voci enciclopediche ed ai numerosi contributi dottrinali sul tema, che già nel titolo mantengono generalmente separati i due concetti, pur considerandone le reciproche correlazioni, e che costituiscono il riferimento bibliografico essenziale delle osservazioni che si andranno a svolgere (ragioni editoriali ed indicazioni dei curatori costringono, infatti, a citare in bibliografia soltanto i lavori materialmente utilizzati per la stesura di questo scritto).
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In questo senso, ancor prima di individuare i confini della "primazia logico-concettuale delle possibili potestà o funzioni, rispetto agli organi"1, o, viceversa, degli organi rispetto alle funzioni2, ci si dovrà chiedere se il potere, che nella sua valenza oggettiva viene inteso come quella "entità astratta, obiettiva", libera nel fine, che deve essere concretizzata per assumere "una effettività reale"3, conservi margini di autonomia rispetto al concetto di funzione, o se, invece, nello Stato costituzionale contemporaneo ci sia spazio solo per una dimensione soggettiva del potere, come centro di imputazione di responsabilità (di un organo, ma anche di un soggetto o di un'istituzione).
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Al contempo, poiché ci si riferisce a poteri e funzioni dello Stato, il discorso conduce ad occuparsi della teoria della separazione e/o divisione dei poteri, nella sua originaria e tradizionale impostazione e nella sua odierna connotazione, con l'esigenza quindi di fissare convenzionalmente, sotto il profilo della teoria generale e sotto il profilo storico-dommatico, il momento iniziale della voce e le sue cesure temporali, sia per ragioni di economia della medesima, sia soprattutto per ragioni sistematiche e di metodo.
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E, se sembra agevole situare la voce all'interno della teoria moderna della separazione dei poteri, quella che per intenderci parte da Locke e da Montesquieu4, quando non addirittura all'interno di una teoria contemporanea basata sull'avvento delle Costituzioni rigide e del sistema di costituzionalità5, collocandone ragionevolmente il punto iniziale di snodo, in corrispondenza delle rivoluzioni francese e americana, più insidioso è cogliere l'attuale significato del principio, rispetto a quello che potremmo chiamare il diritto pubblico della globalizzazione, e a quelli che ne potranno essere i suoi futuri sviluppi.
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Per riprendere una bella metafora, che Massimo Severo Giannini riferiva all'istituto parlamentare, questa indagine ci porterà a misurare quanto vale oggi il principio della divisione dei poteri, in guisa di quegli edifici, chiamati basiliche, che "nel periodo dell'Impero romano ... servivano a raccogliere persone, per scopi commerciali", e che poi "furono ripresi dai cristiani, per scopi di culto. Strutturalmente erano la stessa cosa, ma funzionalmente ciò che avevano in comune era solo il poter raccogliere entro sé molte persone"6.
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Forse anche strutturalmente la divisione dei poteri ha modificato la sua natura, rispetto alla sua primitiva formulazione teorica, tanto da ridursi, secondo qualcuno, "a mero slogan politico", che dal punto di vista giuridico conserverebbe "valore eminentemente sul piano organizzativo"7.
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Proprio quest'ultimo cenno introduce ad uno dei profili essenziali che accompagneranno lo sviluppo della voce, e cioè definire il grado di politicità e/o di giuridicità del principio della separazione dei poteri. Secondo l'opzione prescelta, infatti, di concetto politico-ideologico, "misto" o schiettamente giuridico8, viene a modificarsi gran parte Page 146 dell'armamentario teorico a disposizione dell'interprete e cambiano, come si vedrà, gli effetti stessi della teoria sul modo di intendere i poteri e le funzioni dello Stato.
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Con tali premesse, la voce avrà il seguente percorso logico.
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In un primo momento (paragrafi 2 e 3) si affronterà il problema dei rapporti tra costituzionalismo e teoria (politica e giuridica) della separazione dei poteri. Se il costituzionalismo rappresentò una reazione culturale e politica all'assolutismo, certamente il principio della separazione dei poteri fu, almeno prima dell'avvento del principio democratico, un decisivo grimaldello per scardinare le fondamenta dello Stato assoluto e poi le tentazioni reazionarie dei fautori dell'Ancien régime e per limitare il potere dell'autorità pubblica.
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Attraverso una ricognizione di alcuni conosciuti filoni dottrinali che hanno contestato i fondamenti della teoria della divisione dei poteri, nel nome della salvaguardia dell'unitarietà della persona giuridica statale (guardando in modo specifico alla letteratura tedesca dell'Ottocento), la voce giunge ad esaminare i problemi posti dalla potenziale contraddizione tra la nozione della divisione dei poteri e la funzione di indirizzo politico.
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In particolare questa parte si conclude con il tentativo di misurare la perdurante utilità del principio della divisione dei poteri con finalità di tutela delle libertà dei cittadini, sondando peraltro la diversa ipotesi per cui il costituzionalismo del Novecento e le sfide dell'integrazione europea sarebbero riusciti a garantire la limitazione dell'autorità politica e quindi a valorizzare la centralità della persona umana, riducendo invece la portata del principio della separazione dei poteri, ed utilizzando in alternativa altri strumenti d'azione.
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Nel prosieguo della voce (paragrafi 4, 5, 6 e 7), si esaminano le nozioni di potere e di funzione, per fornire una loro sintetica definizione, in relazione ai diversi significati che la dottrina ha assegnato ad esse.
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Come si è già anticipato, verranno in particolare rilievo in questo frangente due differenti connotazioni di potere, l'una delle quali (quella oggettiva) in tendenziale sovrapposizione con quella di funzione.
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Il rischio che pone tale prospettiva pare evidente già da questi primi accenni: se potere e funzione si avvicinano così tanto da far diluire le loro differenze l'uno nell'altra, quanto serve ancora sostenere, come pure si fa abitualmente da parte di numerosi autori, che la funzione è il "modo tipico di svolgimento del potere statale secondo determinate fattispecie Page 147 normative"9 o che esprime "il concretarsi del potere o della potestà, attraverso gli atti formalizzati dal diritto, nella realizzazione del fine o nel soddisfacimento dell'interesse perseguito"10, e, soprattutto, che il procedimento è "la strada attraverso cui passa il potere per concretarsi in un atto"11
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Partendo, poi, dalla nozione soggettiva di potere e dall'idea largamente condivisa per cui non è "concepibile una funzione che non venga attribuita, ricollegata o, come più esattamente si deve dire, imputata ad un soggetto o ad un organo"12, nel paragrafo 8, si affronterà ancora il problema del significato dei poteri e delle funzioni nell'ambito dello Stato contemporaneo.
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Al centro della discussione si porrà la questione della tenuta complessiva dell'apparato concettuale che si è venuto a proporre, di fronte ad un...
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