El postulado constitucional de la promoción y conservación del patrimonio histórico artístico
| Autor | Alfonso Pérez Moreno |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla |
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INTRODUCCION
La específica regulación en la Constitución española de 1978 de la función de los poderes públicos sobre el «patrimonio histórico, cultural y artístico» (art. 46), es la expresión de unas evoluciones de larga elaboración en cuya consideración entraremos antes de analizar dicho precepto y sus concordantes.
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Los determinantes de la implicación de los poderes públicos en la protección del patrimonio histórico artístico
La relativamente reciente incorporación a las Constituciones de preceptos referentes al tesoro cultural, al patrimonio histórico artístico, o, con denominación más amplia, al patrimonio cultural, encuentra una primera explicación en las transformaciones producidas en el contenido, la significación y la función de esas Normas Supremas; pero su justificación más honda está en el cambio experimentado por la estimación social de la cultura, por la vinculación de los monumentos y de las expresiones del pasado con el fenómeno cultural y por la correlativa demanda generalizada de acceso a los calificados como bienes culturales. Las causas de estas modificaciones son muy complejas, pero pueden indagarse actualmente desde la perspectiva de una reacción colectiva frente a la pérdida de identidad que genera el modelo de ciudad y de sociedad inducido por el desarrollismo técnico y económico. La elevación del nivel de al menos la posesión de bienes y la aceleración continua de las comunicaciones, ha convertido los bienes culturales en algo análogo a artículos de obligado consumo. El ciudadano es un «consumidor» también de ellos, sea como habitante de la ciudad, sea como visitante o turista. La movilidad masiva continua de la población de buena parte del planeta ha intensificado la necesidad de conservar y mantener accesibles los bienes culturales. El atractivo comercial, la explotación de los medios de difusión de imágenes, la imantación de las rutas e itinerarios turísticos desde la presencia de un monumento o elemento cultural singular (barrios, conjuntos históricos o arquitectónicos, entornos, bellezas naturales, paisajes, tradiciones, etc.), contribuye, asimismo, a incrementar la atención de los poderes públicos al conjunto de esa riqueza cultural. Esta implicación del Estado se hace más intensa en la fórmula del Estado Social, y se extiende tanto en el objeto de la protección como en el alcance de la misma y en la garantía de su cumplimiento. Es, pues, posible distinguir varias etapas en la evolución de la relación de los poderes públicos de todas las épocas con las construcciones y los elementos de valor histórico artístico, arquitectónico.
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La protección de la estética urbana como área precursora de intervención pública en la propiedad en el Derecho romano
Junto a consideraciones religiosas, que polarizaron toda la atención pública sobre elementos materiales diversos representativos de las divinidades (esculturas, construcciones, signos, lugares, ríos, montes, etc.), es muy destacable la evolución seguida en el Derecho romano limitando el derecho de propiedad - sobre todo en cuanto al «ius disponendi» y el «ius tollendi» - en virtud del superior fin de preservar los signos de grandeza y poder de Roma, como expresión de su dominación política. MURGA GENER ha desvelado esta vertiente oculta de una especie de estatuto romano de la propiedad urbana. Desde el senado consulto Hosidiano a las constituciones de Septimio Severo, Caracalla y Severo Alejandro, se suceden prohibiciones de disponer de elementos ornamentales de las fachadas a fin de evitar el empobrecimiento del ambiente estético-triunfal de la urbe. Primero, en las relaciones inter vivos; y después, en las disposiciones mortis causa, se fue tejiendo un conjunto de normas para acabar con un tráfico muy lesivo del ambiente monumental de Roma (Ref.). Nótese que son medidas que superan las de policía estricta y que alertan sobre la conveniente revisión del dogma de la configuración uniforme de aquel derecho de propiedad como absoluto e ilimitado.
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La protección monumental como custodia estática del legado histórico
Sin desposeerse de las significaciones de prestigio y honor, la riqueza artística de interés comunitario se va concentrando con la evolución de los tiempos (Ref.) en torno a la idea de depósito de legado histórico que exige la custodia de los poderes públicos, especialmente sobre los monumentos. Las actuaciones que comprende dicha custodia giran en torno a la protección física y jurídica del bien: conservación, inventario, prohibición de exportación, posibilidad de expropiar, etc.
El patrimonio cultural llega a identificarse entonces como un tesoro depositado. Se limita la función pública a atenciones estáticas de policía. No está presente en las normas la interacción entre un patrimonio cultural en movimiento (creación de nuevos bienes, alteraciones de los existentes o de su entorno, incremento de nuevos elementos culturales, etc.) y los fines sociales que se han de satisfacer con la gestión pública de ese patrimonio.
La síntesis de la perspectiva de la dispersa legislación acumulada hasta entonces, se condensó en el artículo 45 de la Constitución española de 1931, que por vez primera incorporó la materia al rango constitucional: «Toda la riqueza artística e histórica del país, sea quien fuere su dueño, constituye tesoro cultural de la Nación y estará bajo la salvaguardia del Estado , que podrá prohibir su exportación y enajenación y decretar las expropiaciones ilegales que estimare oportunas para su defensa. El Estado organizará un registro de la riqueza artística e histórica, asegurará su celosa custodia y atenderá a su perfecta conservación. El Estado protegerá también los lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico o histórico.» Sobre estas bases constitucionales se asentó la Ley del Patrimonio Artístico Nacional de 13 de mayo de 1933 que ha estado vigente en España, aunque con algunas modificaciones que ampliaron su alcance, hasta la promulgación de la nueva Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985.
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El patrimonio histórico, elemento de la Constitución cultural, como instrumento dinámico del Estado Social
Las intuiciones progresivas del constituyente no siempre ad quieren imperatividad real y efectiva: apuntan a un «deber ser» tan utópico en su tiempo que sólo con el cambio de las circunstancias reales llegan a adquirir significación normativa y poder ordenador. En este sentido es comúnmente destacada la propuesta de interpretación evolutiva, efectuada por MERUSI (Ref.), sobre el artículo 9 de la Constitución italiana de 1847, en, el que, concentradamente, se anticipaban aspectos ahora desarrollados de la materia: «La República promoverá el desarrollo de la cultura y de la investigación científica y técnica. Tutelará el paisaje y el patrimonio histórico de la Nación.» Cultura, ciencia, medio ambiente y bienes culturales son los cuatro campos interrelacionados, que ya se aunaban en el núcleo del precepto, y que, siguiendo cada uno un desarrollo autónomo, han llegado a encontrarse en nuestros días en las Constituciones más modernas, como la española de 1978. Ese conjunto de principios constitucionales, que aseguran a la persona el ambiente para el desarrollo de sus libertades y derechos , y que engloba PIZZORUSSO en la expresión «Constitución cultural» (Ref.), son un imprescindible instrumento para el Estado social cualquiera que sea la concepción que del mismo se mantenga. Con los bienes culturales el Estado tiene que dar satisfacción real y efectiva a las necesidades del desarrollo de la persona según la idea cualitativa de la calidad de vida. El poder alienante y esclavizante del desarrollo cuantitativo basado en la ciencia y la tecnología y dinamizado desde la filosofía del consumo, necesita del equilibrio del desarrollo espiritual humano, y al mismo contribuyen el acceso a los bienes culturales. Por eso se introducen en el nuevo catálogo de los derechos de la llamada «tercera generación» (Ref.).
He aquí, en forma sucinta, el itinerario histórico de los fundamentos de la implicación de los poderes públicos en la protección del patrimonio histórico artístico.
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Evolución expansiva del patrimonio cultural
En las postrimerías del siglo XX el hecho más significativo en la materia es la ampliación y unificación del concepto legal de patrimonio histórico, artístico, cultural. En el Derecho positivo español esta evolución se ha consumado en los últimos veinte años. En otros ordenamientos, es más fruto de la doctrina que de los legisladores.
Las fases del fenómeno pueden resumirse en tres etapas: 1) desde los monumentos a los bienes culturales; 2) desde los monumentos aislados al entorno urbanístico; y 3) desde la sectorización de la ordenación a su globalización en el conjunto del ordenamiento del medio ambiente.
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Del monumento a los bienes culturales
El sentido de la legislación, de la doctrina y de la jurisprudencia se ha desarrollado en la línea de superar el objeto histórico-artístico, extenderlo, e inducir del conjunto material sometido a protección otro centro de gravedad de la misma más esencial e intencionado: el valor cultural y su función social. En la doctrina española, la importante y reciente obra de BARRERO RODRIGUEZ (Ref.), ha ilustrado minuciosamente el itinerario doctrinal, legislativo y el desarrollo jurisprudencial de la tendencia expansiva de la monumentalidad -reconociéndola más allá del estricto monumento -, y la recepción por el Tribunal Supremo del concepto de «bienes culturales» (Ref.). Esta transformación no sólo tiene efectos en el ámbito de aplicación de la normativa de protección, y en el advenimiento de un amplio concepto unitarios de patrimonio cultural, sino incluso en la configuración dogmática de las relaciones jurídicas, privadas y públicas, en que se integran esos bienes. Agudamente destaca ROLLA cómo «con el tránsito desde "las cosas de interés artístico o histórico" a los bienes culturales cambia la visión del...
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