La posición jurídica del propietario de suelo urbano y urbanizable en la legislación urbanística estatal y autonómica
| Autor | Jose Manuel Merelo Abela |
| Cargo | Abogado Técnico urbanista |
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INTRODUCCION
Uno de los aspectos nucleares que todo sistema jurídico - urbanístico ha de abordar es, sin duda, el de la posición que corresponde al propietario del suelo afectado por la ordenación urbanística. Cuando se alude a la posición jurídica del propietario se engloban cuestiones muy diversas que van desde la determinación del grado de protagonismo que en la ejecución del planeamiento se le asigne hasta la fijación de los criterios para justipreciar los terrenos en caso de expropiación, quedando incluidas materias tales como la indemnizatoria y las posibilidades de actuación en suelos excluidos del proceso de urbanización.
El objeto de nuestro estudio va a consistir precisamente en analizar cómo se regulan estas importantes cuestiones en la legislación estatal (Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio - en adelante TR -, y disposiciones reglamentarias subsistentes tras el Real Decreto 304/1993) y en diversas normativas autonómicas. Como en su momento se analizará, incluso dentro de cada sistema normativo no siempre se regula la posición del propietario bajo un único y exclusivo modelo de gestión o ejecución del planeamiento urbanístico, sino que se ofrece una diversidad de fórmulas cuya elección se remite a la Administración urbanística, siendo evidente que, según cual sea la seleccionada, dicha posición diferirá. Esta cierta flexibilidad que, en general, anima la regulación de la materia que nos ocupa se valora positivamente, pues debe rechazarse todo intento de sentar, apriorísticamente y con pretensión de validez universal, una conclusión sobre la preferencia de la actuación pública o privada (y, dentro de esta última, sobre la llevada a cabo por los propietarios del suelo o por terceros urbanizadores) en la ejecución del planeamiento. La experiencia práctica suministra suficientes ejemplos de que la eficacia o ineficacia en la gestión urbanística no puede vincularse automática e incondicionalmente al protagonismo público o privado en ella y, en consecuencia, no deben imponerse a toda costa modelos únicos de gestión.
No ha de silenciarse, sin embargo, que la flexibilidad en la regulación de la gestión urbanística, que se considera conveniente e incluso necesaria, plantea inmediatamente la cuestión del control de las decisiones administrativas sobre este punto, pues dicha flexibilidad sólo se justifica para viabilizar la elección de la fórmula de gestión en cada caso más adecuada al conjunto de circunstancias concurrentes, extremo éste que, sin duda, suscitará discrepancias que, en no pocas ocasiones, terminarán en el ámbito jurisdiccional.
Para el objeto de nuestro estudio ha de partirse de la técnica de la clasificación urbanística del suelo, y ello en razón de que esta clasificación determina precisamente el régimen jurídico básico de la propiedad del suelo. Esta consideración no queda desvirtuada por la circunstancia de que en alguna legislación autonómica los criterios de clasificación sean distintos de los establecidos en la legislación estatal. Así pues, respecto a cada clase - y, en su caso, categoría - de suelo se irán analizando las cuestiones referentes a la posibilidad o no de incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio, determinación del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, contenido de los deberes urbanísticos y efectos que produce su incumplimiento, criterios de valoración y supuestos indemnizatorios, todo ello según los distintos ordenamientos urbanísticos. Para no exceder los límites razonables de este trabajo, y atendiendo a que su finalidad esencial es la de destacar las diferencias existentes entre las diversas legislaciones objeto de examen, sólo se destacarán los aspectos y elementos básicos de la respectiva regulación.
Los textos autonómicos que se estudiarán son todos ellos, a excepción del catalán (Decreto Legislativo 1/1990, de 12 julio por el que se aprueba el texto refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística), posteriores a la última reforma de la legislación estatal (Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y posterior Texto Refundido de 1992 antes citado).
La propia Ley 8/1990 - y hoy el TR -, al objeto de articular las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos en la materia, procedió a asignar a todos sus preceptos un determinado carácter: a) de legislación básica, b) de legislación plena, o c) de aplicación supletoria. Esta operación se realizó atendiendo al título competencial que, según la Constitución, ostentaba el Estado sobre las diversas materias e instituciones involucradas en lo que común y tradicionalmente conocemos como urbanismo o, cuando menos, consideramos que integra su ámbito propio y específico, con independencia del concepto más o menos preciso que del mismo se tenga.
No es aquí donde debamos extendernos sobre la cuestión competencial, que, por otra parte, se encuentra en la actualidad pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional, en virtud de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 8/1990 y contra el TR. Se harán, sin embargo, algunas breves consideraciones sobre el sentido y alcance que posee la atribución a cada precepto estatal de un determinado carácter.
Son preceptos de carácter básico aquellos que disciplinan materias sobre las que la competencia legislativa estatal comprende sólo la definición de lo que, en palabras del propio Tribunal Constitucional, constituye el «mínimo común denominador normativo» (STC 49/1988, de 22 de marzo), quedando, en consecuencia, un espacio reservado a la eventual legislación autonómica, para completar la regulación introduciendo las peculiaridades, desarrollos y modulaciones que se estimen convenientes.
Son preceptos de aplicación plena aquellos que, por afectar a materias sobre las que la competencia estatal es exclusiva, agotan su regulación, no quedando margen alguno para desarrollos normativos autonómicos.
Finalmente, son preceptos supletorios todos los restantes, sobre los que el Estado no ostenta título competencial específico, pudiendo por ello ser totalmente desplazados por la normativa autonómica.
Con carácter general sólo puede afirmarse que la mayor parte de los preceptos integrantes o definidores del régimen jurídico - urbanístico del suelo (o de la propiedad del suelo, en terminología del propio TR) posee carácter básico; los referentes a las valoraciones, carácter de aplicación plena; y los que regulan los procedimientos de ejecución del planeamiento - no los aspectos sustantivos que han de cobrar efectividad en fase de ejecución o gestión - carácter supletorio.
En aplicación de cuanto acaba de exponerse, habría de considerarse que algunos aspectos del Texto Refundido catalán carecerían hoy de vigencia por pugnar con preceptos estatales de carácter pleno o no poder considerarse desarrollo de los básicos. En cualquier caso, se estudiarán las soluciones normativas contenidas en el Texto catalán sobre las diversas cuestiones que se irán examinando por cuanto, de un lado, son conocidas las dificultades y resistencias que está encontrando la aplicación de la reforma legislativa estatal en esta Comunidad, y de otro, el objetivo esencial de este trabajo no es resolver los: problemas de articulación entre ambos ordenamientos urbanísticos, sino analizarlos comparativamente.
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SUELOS URBANOS
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DEFINICION
Según el artículo 10 del TR, el suelo urbano es el así clasificado por el planeamiento general por darse alguna de estas circunstancias:
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Disponer de los servicios urbanísticos de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de éstas y suministro de energía eléctrica, con características adecuadas para servir a la edificación existente o que se haya de construir, o
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Tener su ordenación consolidada por ocupar la edificación al menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma según la ordenación que se establezca.
La jurisprudencia (se cita por todas la STS de 22 de febrero de 1994) ha añadido un nuevo requisito para la consideración de un suelo como urbano: «que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que se dé una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y de energía eléctrica y de saneamiento de que pueda servirse el terreno, y que éste, por su situación, no esté completamente desligado del entramado urbanístico ya existente».
En municipios sin planeamiento general, según el artículo 13 del TR la clasificación de urbano se sujeta a la inclusión en un Proyecto de Delimitación aprobado a tal efecto por contar el terreno con los servicios urbanísticos señalados (aunque sin referencia alguna a su adecuación o suficiencia respecto a la edificación) o «estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie no ocupada por los viales o espacios libres existentes».
Las normas autonómicas urbanísticas mantienen este criterio de clasificación a excepción de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, que introduce un nuevo criterio.
En efecto, según esta última Ley (art. 9), la clasificación de un suelo como urbano o como urbanizable depende sólo de que sobre el mismo estén previstas por el planeamiento urbanístico actuaciones aisladas (urbano) o integradas (urbanizable). En el artículo 33.6 se admite, sin embargo, que, en determinados supuestos, se incluya suelo urbano en una unidad de ejecución redelimitada por un programa de actuación para facilitar el desarrollo de la correspondiente actuación integrada.
Debe indicarse, sin embargo, que, según la Disposición Transitoria Tercera de esta Ley, en tanto no se modifiquen o revisen los instrumentos de planeamiento existentes a su entrada en vigor, tendrán la clasificación de suelo urbano los terrenos que la tuvieran reconocida en dichos instrumentos. Se prevé en la Disposición Transitoria Primera un...
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