Posición ordinamental del Reglamento Orgánico Local
| Autor | Alfredo Galán Galán |
| Páginas | 69-141 |
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La cuestión más problemática que plantea la figura del Reglamento orgánico -especialmente el municipal- es la determinación de la posición que ocupa en el sistema de fuentes del Derecho. Para su estudio es necesario diferenciar una doble perspectiva. En primer lugar, intentaremos determinar su posición en el marco de las relaciones interordinamentales, esto es, de las relaciones que se entablan entre el Reglamento orgánico local y normas pertenecientes a otros ordenamientos jurídicos. En concreto, prestaremos atención a su relación con las leyes y con los reglamentos en sentido estricto, tanto estatales como autonómicos. A continuación, abordaremos la poco tratada cuestión de la determinación de su posición en el marco de las relaciones intraordinamentales, a saber, de las relaciones que se entablan entre el Reglamento orgánico y normas pertenecientes a su mismo ordenamiento jurídico local. En particular, nos detendremos en el análisis de la relación existente entre el Reglamento orgánico y la ordenanza local. Finalizaremos nuestro estudio con algunos apuntes sobre la necesaria reordenación del sistema local de fuentes, con especial referencia al ordenamiento municipal.
La determinación de la posición que ocupa el Reglamento orgánico local en este marco requiere una doble labor: precisar la relación que liga a este tipo normativo con las leyes y, en segundo término, la que le liga con los reglamentos en sentido estricto. Dada su mayor relevancia, centraremos nuestra atención en el Reglamento orgánico de los municipios.
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Sobre la relación que liga al Reglamento orgánico local con la legislación sobre régimen local, tanto estatal como autonómica, existe un importante -y polémico- pronunciamiento del Tribunal Constitucional, en concreto la STC 214/1989, de 21 de diciembre, que ha declarado la inconstitucionalidad de algunos preceptos contenidos en la LBRL, tal y como estaban formulados en su redacción originaria.
Abordar adecuadamente esta cuestión sólo es posible si se escalona temporalmente. Por ello, comenzaremos examinando la redacción originaria de la LBRL, siempre en relación con la posición ordinamental del Reglamento orgánico, para continuar con la exposición de la citada sentencia, examinando los cambios por ella introducidos y la valoración que ha merecido por parte de la doctrina. Terminaremos, finalmente, señalando cómo la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL, ha consagrado legislativamente dichos cambios.
Estos artículos, de los que pasamos a ocuparnos, eran el artículo 5.A), respecto al sistema de fuentes en el ámbito de la organización y funcionamiento locales, el artículo 20.1.b) y c) y el 20.2, aplicables a los municipios, y, final-mente, el artículo 32.2, en relación con las provincias.
El artículo 5.A) LBRL, en su redacción originaria, como ha quedado dicho, establecía el sistema de fuentes en el ámbito del régimen de organización y funcionamiento locales: «Las entidades locales se rigen en primer término por la presente Ley y además: (...) En cuanto a su régimen organizativo y de funcionamiento de sus órganos: Por las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local y por el Reglamento orgánico propio de cada Entidad en los términos previstos en esta Ley»1. Ya avanzamos que todo el artículo 5, incluido, pues, el apartado A), ha sido declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
En el artículo 20 LBRL se establece la organización municipal. En este ámbito, y en lo que ahora nos interesa, vamos a ver el juego que reconoce el precepto al Reglamento orgánico y a la legislación autonómica.
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El Reglamento orgánico, dentro del ámbito de la autoorganización municipal, puede decidir la creación de la Comisión de Gobierno, en los municipios de población inferior a cinco mil habitantes [art. 20.1.b) LBRL]2, y, además, establecer una organización municipal complementaria. En este segundo caso, con el único límite del respeto a lo establecido en la propia LBRL, esto es, de sujetarse a lo que establezca la legislación estatal básica sobre régimen local en este punto concreto de la organización [art. 20.1.c) LBRL]3.
En segundo lugar, examinamos el juego que se reconoce a la legislación autonómica en materia de organización municipal. La ley autonómica puede establecer una organización municipal complementaria. Pero con un doble condicionamiento. Por lo pronto, no contradecir lo establecido por la propia LBRL, es decir, por la legislación estatal básica sobre régimen local. Y, además, con una aplicación preferente de lo que haya podido establecer, en su caso, el Reglamento orgánico del municipio (art. 20.2 LBRL)4.
Por último, el artículo 32 LBRL se encarga de regular la organización provincial. En el segundo de sus apartados5 se plantean problemas paralelos a los ya apuntados respecto a los municipios, de manera que algunos de sus incisos también han sido declarados inconstitucionales6.
Ese propósito, deducido de...
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