Posible aplicación a los procedimientos tributarios de las normas sobre caducidad del procedimiento contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. I.

AutorConcha Carballo
Páginas349-368

La Sección 2.- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, el 25 de febrero de 1997, Sentencia por la que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad mercantil «..., SA», contra varias Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central de 20 de septiembre de 1994, declarando «la prescripción del derecho de la Administración para proceder a la liquidación del ejercicio de 1983 y la caducidad del expediente liquida-torio correspondiente a los ejercicios de 1984, 1985 y 1986, ordenando la reposición ab initio, de las actuaciones inspectoras».

La referida resolución judicial recoge íntegramente las alegaciones de la entidad recurrente consistentes, en síntesis, en que, la Inspección de Hacienda tardó más de seis meses en dictar el acuerdo de liquidación, desde que se presentaron las alegaciones contra el acta, sin que se hubiera justificado la interrupción, ello determina -según la entidad y confirmado por la Sentencia- la aplicación del artículo 31.4[1] del Reglamento de la Inspección de los Tributos, con las consecuencias de apreciarse la prescripción para el ejercicio 1983 y la caducidad de los restantes ejercicios, debiéndose, en consecuencia, reponer las actuaciones a dicho momento, todo ello por haber transcurrido más de seis meses desde las alegaciones contra el acta y la práctica de la liquidación por la Oficina Gestora.

A la vista de la sentencia reseñada, la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda elaboró una nota «sobre la caducidad en el procedimiento tributario y sus efectos», fechada el 5 de mayo de 1997 y en la que se formulaban las siguientes conclusiones:

1.a La perención del procedimiento por inactividad de la Administración regulada en la Ley 30/1992 no es aplicable a los procedimientos tributarios. La disposición adicional quinta de la citada Ley establece expresamente que la misma será aplicable con carácter supletorio a los procedimientos tributarios. Dicha aplicación supletoria sólo es posible en caso de laguna de la norma tributaria, laguna que no existe, puesto que el Real Decreto 803/1993 establece que los procedimientos tributarios se dilatarán por todo el tiempo que sea necesario para dictar resolución y el artículo 105.2 de la Ley General Tributaria establece que la inobservancia de plazos sólo puede dar lugar a la reclamación en queja y, en su caso, a la responsabilidad del funcionario.

2.- La perención del procedimiento por inactividad de la Administración regulada en la Ley 30/1992 sólo es aplicable a los procedimientos incoados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley en los términos establecidos en su disposición transitoria segunda.

3.- Aun en el supuesto hipotético en que fuera aplicable a los procedimientos tributarios lo previsto en la Ley 30/1992 respecto a la caducidad por inactividad de la Administración, la interposición de reclamaciones o recursos contra la resolución que ponga fin a un procedimiento incurso en causa de caducidad interrumpe la prescripción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 66.1 b) de la Ley General Tributaria.

También interrumpe la prescripción la reclamación del pago y, en su caso, el reconocimiento de la existencia de la obligación por parte del contribuyente.

4.a La Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de febrero de 1997 parece admitir implícitamente la interrupción de la prescripción, dado que ordena reponer ab initio las actuaciones inspectoras que se refieren a hechos ocurridos en 1984, 1985 y 1986.

5.a No obstante lo anterior, existe la posibilidad de que el artículo 66.1 b) se interprete en el sentido de que, en su virtud, una prescripción ya interrumpida, continúa interrumpida cuando se interponen reclamaciones o recursos.

6.- La adopción de medidas normativas que eviten el riesgo de que se generalicen sentencias como la de la Audiencia Nacional puede surtir efectos negativos respecto a los procedimientos incoados antes de la entrada en vigor de dichas normas.

En cuanto a la adopción de otro tipo de medidas, resultan aconsejables las que tengan por objeto la agilización de los procedimientos. En ningún caso se estima procedente declarar de oficio la caducidad de los procedimientos que se hayan dilatado por tiempo superior a seis meses.

7.- La importancia del asunto planteado y su trascendencia objetiva y territorial aconseja someter la cuestión al dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado

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De acuerdo con lo indicado en la conclusión 7.- de la nota elaborada por la mencionada Asesoría Jurídica, el Secretario de Estado de Hacienda solicitó a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia, la emisión de un informe sobre los siguientes extremos:

  1. Posibilidad de que se declare aplicable a los procedimientos tributarios las normas relativas a la perención del procedimiento y, de ser así, los efectos que la declaración de caducidad tendría sobre la prescripción.

  2. Si la interposición de recursos y reclamaciones contra el procedimiento tributario caducado tiene efectos interruptivos de la prescripción.

  3. Medidas normativas y actuaciones que podrían adoptarse para evitar o aminorar los perjuicios económicos al Erario.

    Por la importancia que tiene la figura de la prescripción como causa de extinción de la deudas tributarias,[2] creemos necesario profundizar tanto en el contenido de la Sentencia de la Audiencia Nacional como los Fundamentos de Derecho del Informe emitido con fecha 18 de junio pasado por la referida Dirección General. Dada la extensión de este último, a continuación reseñamos los párrafos de mayor interés, y, en el próximo número de esta publicación, analizaremos la consistencia de los argumentos jurídicos expuestos en el mismo.

    1. Posibilidad de que se declare aplicable a los procedimientos tributarios las normas relativas a la perención del procedimiento y, de ser así, los efectos que la declaración de caducidad tendría sobre la prescripción. «...el presente informe se circunscribirá al examen de la posible aplicación de la caducidad prevista en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC)[3] a los procedimientos tributarios iniciados de oficio por la Administración y, más precisamente, a los procedimientos de comprobación e investigación tributaria a que se refieren los artículos 104 y 109 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (LGT), pues fue en el ámbito de estos procedimientos en el que se produjeron las actuaciones administrativas enjuiciadas por la referida sentencia. (...)

    La caducidad del procedimiento, también denominada perención, puede conceptuarse como el modo de extinción de un procedimiento administrativo que se encuentra inactivo o suspendido y que tiene por finalidad evitar la pendencia indefinida del referido procedimiento, eliminando así la consiguiente inseguridad jurídica que ello implica[4] (...) debe distinguirse,..., entre los procedimientos de comprobación e investigación tributaria iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJAP y PAC y los procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley que se hallaran pendientes a la entrada en vigor del citado Real Decreto, así como los iniciados con posterioridad a la entrada en vigor del mismo (aunque estas distinciones no se recojan en la SAN de 25 de febrero de 1997).

    A) Procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJAP y PAC.

    La disposición transitoria segunda, 1 de la LRJAPy PAC preceptúa que «a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior». A la vista del precepto transcrito, no cabe duda de que a los procedimientos que se hubiesen iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJAP y PAC no les es aplicable el supuesto de caducidad establecido en el artículo 43.4 del aludido texto legal.

    El sentido de la disposición transitoria segunda , 1 de la LRJAP y PAC, coincidente con su tenor literal, no es otro que el de que los procedimientos administrativos iniciados antes de su entrada en vigor se rijan en su totalidad, y sin excepción, por las normas vigentes al tiempo de su iniciación. Así las cosas, y puesto que el supuesto de caducidad a que se refiere el artículo 43.4 de la LRJAP y PAC no se recogía en la normativa sobre procedimiento administrativo anterior a la entrada en vigor del citado texto legal, no cabría en ningún caso su aplicación a los procedimientos de comprobación e investigación tributaria iniciados antes de la entrada en vigor de la LRJAP y PAC.[5] (...)

    En suma, la norma de derecho intertemporal contenida en la disposición transitoria segunda , 1 de la LRJAP y PAC excluye por sí sola la aplicación del supuesto de caducidad del artículo 43.4 de dicho texto legal a los procedimientos de comprobación e investigación tributaria que se hubiesen iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de aquél.

    B) Procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la LRJAP y PAC y que se hallaren pendientes a la entrada en vigor del Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, así como procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta última disposición general.[6] (...)

    No cabe duda de que los procedimientos de comprobación e investigación tributaria son procedimientos administrativos, pero esta consideración no supone la aplicación directa a aquéllos de las prescripciones de la LRJAP y PAC sobre procedimiento administrativo. Durante la vigencia de la LPA la relación entre este texto legal y las normas...

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