¿Es posible la aplicación retroactiva de las ordenanzas fiscales?

Autor:Arancha Yuste Jordán
Cargo:Doctora en derecho
Páginas:339-421
RESUMEN

SUMARIO: I. Consideraciones previas.-II. La potestad reglamentaria de las Corporaciones locales.-III. La eficacia temporal de las normas tributarias: A) Introducción. B) La retroactividad de las normas tributarias: 1. La ley tributaria retroactiva: a) Reconocimiento legal. b) Estado de la cuestión en la Constitución de 1978. c) La doctrina del... (ver resumen completo)

 
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Art. 107.1: «Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha » (Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local).

Art. 16.1: «Las Ordenanzas fiscales a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior contendrán, al menos: (…)

  1. Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación» (Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales).

    Art. 17.4: «En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto de las Ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el Boletín Oficial de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación» (Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales).

    1. CONSIDERACIONES PREVIAS

      Reconocido el poder tributario de las Haciendas Locales en el artículo 133.2 de la Constitución, el artículo 142 señala que las mismas deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que nos remite al Título VIII (artículos 105 a 116) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local y a la Ley 39/1988, de 28 de diciembre de 1988, reguladora de las Haciendas Locales.

      Como es sobradamente conocido, ambas normas constituyen el marco legal regulador de las Haciendas Locales, lo que además de confirmar la competencia del Estado sobre el sistema tributario local, hace primar cualquier norma publicada por éste sobre lo dispuesto por las respectivas Corporaciones locales.

      Por otra parte, la proyección del poder financiero local en las fuentes del Derecho supone que a estas Entidades se le reconoce potestad normativa tributaria, ejercida a través de las denominadas Ordenanzas fiscales (art. 106.2 L.B.R.L.), en relación con las cuales se han planteado problemas jurídicos de indudable interés.

      Esto nos introduce de lleno en el tema de nuestro trabajo, sin duda uno de los más controvertidos y polémicos en la actualidad, nos referimos al de la eficacia temporal de esta especial manifestación de la potestad reglamentaria. Más concretamente, a la posible aplicación retroactiva de las Ordenanzas fiscales.

      Si bien es cierto que constitucionalmente es admisible la existencia de normas tributarias retroactivas, no lo es menos que —a pesar de la utilización del término genérico «disposiciones» en el artículo 9.3 de la Constitución y del sentido amplio con que se emplea el de «ley» en el art. 2.3 del Código Civil—, tanto la doctrina como la jurisprudencia, circunscriben la posibilidad de que una norma produzca efectos hacia el pasado únicamente en el caso de la Ley en sentido estricto o formal.

      De aquí surgió nuestro primigenio interés por el estudio de la posible retroactividad de las Ordenanzas fiscales, al tratarse de una especial manifestación de la potestad reglamentaria. Interés que se ha visto incrementado notablemente al contrastar el diferente contenido de lo preceptuado en los artículos 107.1 de la Ley 7/1985 y de los artículos 16.1.c) y 17.4 de la Ley 39/1988, respectivamente.

      Un último motivo tenemos que añadir a lo expuesto hasta el momento: la ausencia de trabajos dedicados al estudio concreto del problema que abordaremos en las páginas que siguen.

      En efecto, una buena parte de la doctrina ha dedicado un notable esfuerzo al estudio de la imposición local bien desde una perspectiva global, centrada en el análisis del poder tributario de las Corporaciones locales, bien desde otra más concreta, encaminada al estudio de los distintos tributos que integran el sistema tributario local, así como de los aspectos procedimentales de su gestión. Por el contrario, el tema que ahora nos ocupa ha recibido muy escasa atención por parte de la doctrina (1).

      Especial interés tienen a efectos de este estudio los trabajos de PALAO TABOADA («Apogeo y crisis del principio de capacidad contributiva» y «La disminución retroactiva de las bonificaciones fiscales y los Decretos-Leyes en materia tributaria»); CERVERA TORREJÓN («La retroactividad de la norma tributaria»); LEJEUNE VALCÁRCEL («El principio de irretroactividad de las leyes y actos administrativos en materia tributaria»); ESCRIBANO («La eficacia en el tiempo de las normas tributarias») y MARTÍNEZ LAFUENTE («El fundamento jurídico de la irretroactividad tributaria»).

      Esbozado el panorama bibliográfico existente sobre la materia, pasamos, sin más dilaciones, a exponer el método empleado en el estudio de la retroactividad de las Ordenanzas fiscales.

      Comenzaremos con el análisis de la naturaleza reglamentaria de estas disposiciones y, al hilo de esta exposición, estimamos de la máxima importacia efectuar, siquiera brevemente, un análisis general sobre el papel que desempeñan las Ordenanzas en nuestro ordenamiento tributario local. En este apartado debemos destacar las diferencias existentes entre las Ordenanzas fiscales generales y las especiales en relación con la extensión de la potestad reglamentaria.

      En relación con esta cuestión, por todos conocida es la conclusión a la que se llega: el escaso margen de que gozan los entes locales para hacer efectivo el cumplimiento de los principios constitucionales de autonomía financiera y de autoimposición, que, por un lado, se refleja en una capacidad deficiente para obtener recursos propios y, por ende, para orientar su actividad municipal; por otro, impide, además, al ente local tener en cuenta sus peculiaridades propias, así como su particular situación a través de la regulación de sus tributos, pues —como afirma LOZANO SERRANO— no es que no se tengan en cuenta por la L.R.H.L., es que tampoco se podrán tener en cuenta por el propio Ente al establecer sus impuestos propios.

      A continuación, abordaremos uno de los aspectos más debatidos que se suscitan en relación con las Ordenanzas fiscales: su eficacia temporal, circunscrita al comienzo de la vigencia de estas disposiciones reglamentarias, centrando nuestro estudio en las polémicas cuestiones en torno a su posible aplicación retroactiva.

      Partiremos para ello del estudio del artículo 9.3 de la Constitución y de los artículos 20 de la Ley General Tributaria y 2.3 del Código Civil que, en el ordenamiento jurídico español, se refieren al problema de la retroactividad y que en nuestro trabajo referiremos tanto a la Ley como al Reglamento. En este apartado se extraen importantes conclusiones que nos llevan a afirmar la aplicación retroactiva de las citadas normas, siendo plenamente conscientes que, en el caso de los Reglamentos, es unánime la opinión en contra de la doctrina.

      En el estudio de la retroactividad de las Ordenanzas fiscales no hemos podido obviar el error que, a nuestro juicio, supone el hecho de que el legislador regule de forma distinta cuándo comienza la vigencia de estas disposiciones reglamentarias en la L.B.R.L. y en la L.R.H.L.; toda vez que parece existir cierta confusión entre algunos preceptos, ya que, por una parte, se hace referencia al momento de su entrada en vigor (17.4); por otra, respecto de su contenido mínimo, se alude a la fecha de aprobación por el pleno [16.1.c)] y aparece, además, el concepto «comienzo de aplicación» que deberá concretarse por las Entidades Locales y plasmarse en el texto de las Ordenanzas [107.1 y 16.1.c)]. Del sentido y alcance que se dé a estos preceptos dependerá, en nuestra opinión, que pueda admitirse o no la aplicación retroactiva de una Ordenanza fiscal con base en los artículos 107.1 de la Ley 7/1985 y 16.1.c) de la Ley 39/1988 y, por ende, la posibilidad de que los entes locales puedan exigir, en determinadas circunstancias, tributos con carácter retroactivo.

      Lo que, por otra parte, a nadie se le escapa es la trascendencia que para las entidades locales tiene la previsión de los ingresos tributarios para el cumplimiento de los principios de autonomía y de suficiencia financiera proclamados en la C.E., puesto que, desde un punto de vista práctico, la posible desviación a la baja que se puede producir en las arcas municipales, si no se pueden recaudar los ingresos previstos por la «cuestionada» legalidad de la norma habilitante, pueden ocasionar graves trastornos en la financiación de los servicios municipales, al no disponer de la liquidez prevista, dado que no se podrían exigir los tributos por las cuantías deter- minadas, produciéndose de esta forma un déficit presupuestario.

    2. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS CORPORACIONES LOCALES

      Las Ordenanzas fiscales de las Corporaciones locales son normas jurídicas de valor y fueza reglamentaria aprobadas por dichas entidades como consecuencia de la atribución a éstas de la potestad reglamentaria por parte de la Constitución y de las leyes, concretamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (2).

      El carácter complementario de la L.R.H.L. respecto de la L.B.R.L. ha provocado que aquélla omita algunas de las cuestiones ya abordadas porésta, así sucede, por ejemplo, en relación con la potestad reglamentaria de las corporaciones locales, cuya formulación expresa se contiene, con carácter general, en el artículo 4.1 de la L.B.R.L. Dice así: «En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, Provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización», al tiempo que reconoce en su letra b) «las potestades tributaria y financiera».

      En el ámbito específico del poder tributario...

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